FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING Sida 1 (15) DOM 2010-05-28 Meddelad i Linköping Mål nr 3687-10 Rotel 7 I SÖKANDE Östgöta Städ AB, 556419-5450 Fjärilsgatan 9 603 61 Norrköping Ombud: Jur.kand. Hanna Vikström Advokatfirman Glimstedt Box 1234 600 42 Norrköping MOTPART Motala kommun 591 86 Motala SAKEN Överprövning av offentlig upphandling enligt lagen (2007:1091) om of­ fentlig upphandling, LOU FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår Östgöta Städs ansökan om överprövning av Mo­ tala kommuns beslut den 8 april 2010 att avbryta upphandlingen. Dok.Id 7140 Postadress Box406 581 04 Linköping Telefax 013-25 11 40 forvaltningsrattenilinkoping@dom.se Besöksadress Brigadgatan 3 Telefon Expeditionstid 013-25 10 00 måndag - fredag 09:00-12:00 13:00-15:00 E-post: FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING YRKANDE M.M. DOM Sida 2 3687-10 Motala kommun (kommunen) påbörjade en upphandling avseende städ­ vetksanihet, dnr UH-09-93. Den 8 april 2010 beslutade kommunen att av­ bryta den aktuella upphandlingen, med motiveringen att underlaget inte varit transparent. Anbudsgivama meddelades även att en ny upphandling kommer att genomföras. Östgöta Städ AB (bolaget) ansöker om överprövning och yrkar iförsta hand att förvaltningsrätten undanröjer kommunens beslut den 8 april 2010 att avbryta upphandlingen. I andra hand yrkar bolaget att upphandlingen får avslutas först sedan rättelse gjorts i form av att utvärderingen görs om med bortseende från, vid beräkning av anbudspris, prisuppgift för hög­ höjdsstädning. Förvaltningsrätten har den 16 april 2010 beslutat att avslå bolagets yrkande om interimistiskt beslut. Kommunen yrkar att förvaltningsrätten ska avslå bolagets yrkanden. SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Lagtext m.m. Av 1 kap. 9 § LOU framgår att upphandlande myndigheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Av 9 kap. 9 § LOU framgår att en upphandlande myndighet snarast möjligt slaiftligen skall underrätta anbudssökandena och anbudsgivama om de beslut som fattats om att sluta ett ramavtal eller att tilldela ett kontrakt och om skälen för besluten. - En sådan underrättelse skall lämnas även när en upphandlande myndighet beslutar att avbryta en upphandling för vilken det har gått ut inbjudan att lämna anbud samt vid beslut att göra om upphand­ lingen. Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING Av 16 kap. 1 § LOU framgår bl.a. att en leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada enligt 2 § får i en framställning till allmän förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder enligt den paragrafen. EG-domstolen har i mål C-19/00 Siac p. 42, konstaterat att tilldelningshi­ teriema ska vara formulerade, i kontraktshandlingarna eller i meddelandet om upphandling, på ett sådant sätt att alla rimligt informerade och nonnalt omsorgsfulla anbudsgivare kan tolka kriterierna på samma sätt. Regeringsrätten har i RÅ 2008 ref. 35 konstaterat att för att en upphand­ lande myndighet skall ha rätt att avbryta en pågående upphandling krävs att myndigheten kan presentera sakliga skäl för beslutet och att myndighe­ ten när den fattar ett sådant beslut iakttar grundläggande gemenskapsrätts­ liga regler inom offentlig upphandling. Bevisbördan för att sakliga skäl för avbrytande föreligger åligger således den upphandlande myndigheten. Nå­ gon klar och entydig praxis angående vad som kan utgöra sakligt godtag­ bara skäl för ett avbrytande har ännu inte bildats. Utredning Avfö1frågningsunderlaget framgår bl.a. föUande 1.4 Anbuds form och innehåll "Anbud ska lämnas på bifogade fonnulär som består av: 1. Anbudsfonnulär 2. Prisformulär med Prisfonnulär Extra arbeten. Dessa fonnulär och bilagor skall användas och vara ifyllda och/eller hänvisa till andra bilagda dokument på ett sådant sätt att efterfrågade uppgifter framgår på ett klart och otvivelaktigt sätt. " 1.5 Formalia "Anbud skall lämnas på hela underlaget." 4.2 Ersättning "Ersättningen skall täcka leverantörens samtliga kostnader såsom arbetslöner, arbetsledning, semesterlöner, arbetsgivaravgifter, övriga lönekostnader, försäk­ ringar, arbetskläder, utbildning, friskvård, rese- och transp01ikostnader, administ-" ration, hygienmaterial, rengöringsmedel, redskap och maskiner." 5.1 Kriterier för antagande av anbud "Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med hänsyn till uppräknade omstän­ digheter, kommer att antas. • Anbudspris • Organisation+ kvalitet och miljö Betyg (Max 50+ 50) relaterat till talet 0,7 Sida 4 FÖRVAL TNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING 5.2 Utvärdering av anbud - 1. Anbudspris "Totalt anbudspris är summan av position 1 t.o.m. 8 för samtliga objekt i prisfor­ mulär vilket är årskostnaden för regelmässig städning (pos. 1), periodiskt under­ håll storstädning (pos. 2), periodiskt underhåll golvvård (pos. 3), fönsterputs (pos. 4) kompletterar med tillkommande arbeten (pos. 5 t.o.m. 8). Av kravspecifikationen framgår bl.a. följande. 1.4.1. Gränsdragning - ingående tjänster "Städningen i Motalas kommun baseras på städinstruktion." Enligt gränsdrag­ ningslistan omfattas regelmässig städning, periodiskt underhåll - golv, periodiskt underhåll - övriga ytor och fönsterputs mot en fast ersättning (kr/mån). Vidare är höghöjdsstädning och övriga tjänster enligta-prislista, extratjänster efter avrop mota-priser. 3.1.1. Förbrukningsmaterial "Förbrukningsmaterial i verksamheten tillhandahålls av entreprenören. Flytande tvål, plastbägare, pappershanddukar, toalettpapper, sanitetspåse, papperskorgar och sopsäckar. Förbrukningsmaterial (soppåsar m.m.), maskiner, städredskap, städvagnar, kemikalier och andra hjälpmedel för utförande av i entreprenaden ingående tjänster skall bekostas av entreprenören och ingå i samtliga ersättning­ ar." 4.1. Övriga tjänster "Beställaren önskar separat pris för höghöjdsstädning /... /). Det är anbudsgiva­ rens ansvar att själv skapa sig en bild av lokalernas utseende, materialval och andra faktorer som kan påverka utförandet genom att på plats besiktiga lokalerna. Separat pris ska lämnas. Alla med arbetet förenade kostnader skall ingå såsom skylift, ställning, rengöringsutrustning, tranporter etc." 4.2. Extra arbeten "Timkostnader för extra arbeten skall anges separat i anbudet enligt prisformulär. Extra arbeten får endast utföras efter skriftlig beställning från kontaktper­ son/verksamhetsansvarig. " Parternas argumentation Bolaget anför i huvudsak följande. Det saknas sakliga skäl för kommunen att avbryta upphandlingen. Kom­ m1men har vid sin anbudsvärdering före beslutet om att avbryta upphand­ lingen, vid beräkningen av anbudspris tagit hänsyn till anbudsgivamas prisuppgifter avseende höghöjdsstädning, trots att denna enligt värderings­ kriterierna inte kunde beaktas. Fel anbudsgivare har därmed ansetts lämna Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet. Bolaget är den anbudsgivare som rätteligen skulle ha vunnit upphandlingen. -Uppdraget har de senaste tre åren innehafts av bolaget och avtalstiden går ut den 5 juli 2010. I upp­ handlingen deltog kommunens tekniska förvaltning, städenheten. Kommu­ nen hade således kunnat utföra de aktuella tjänsterna i egen regi, men valt att istället upphandla tjänsten. Sista anbudsdag var den 10 mars 2010. -Av p 1.4 i förfrågningsunderlaget framgår att anbud ska lämnas på for­ mulär som bifogats underlaget, bestående av anbudsformulär och prisfor­ mulär, inklusive prisformulär för extra arbeten. Uppdraget omfattar enligt kravspecifikationen, p 1.4.1., regelmässig städning, periodiskt underhåll och fönsterputs enligt fast pris, samt höghöjdsstädning och övriga tjänster efter avrop mota-priser. Lokaler som omfattas framgår av p. 1. 2 i krav­ specifikationen. Prisformulären omfattar priser för regelmässig städning, periodiskt underhåll och fönsterputs samt timdebitering för extra arbeten och golvvård. -Anbudsutvärderingen sker enligt förfrågningsunderlagets avsnitt 5 genom att det bud som är mest ekonomsikt fördelaktigt med hän­ syn till anbudspris samt organisation, kvalitet och miljö, antas. Anbudspri•• set beräknas som summan av position 1-8 för samtliga objekt i prisformu­ läret. Priser för golvvård som inte utgör periodiskt underhåll (såsom noll­ ställning) enligt andra halvan av prisformuläret för extra arbeten, ingår således inte i vad som utvärderas som anbudspris, och inte heller priser för högh�jdsstädning (städning över fyra meters höjd), vilket inte ens omfattas av prisformulären. -Enligt kravspecifikationen p. 4.1 önskar beställaren dock separat prisuppgift för höghöjdsstädning i angivna utrymmen, vilken enligt instruktioner ska lämnas på separat blad. Sådan prisuppgift utgör ett skall-krav. Att vissa uppgifter som ska lämnas med, inte medräknas i an­ budspriset är vanligt i upphandlingar av detta slag, då det kan handla om tjänster för vilka kommunen inte ännu vet om behov finns och som därmed inte nödvändigtvis har någon betydelse för det totala priset för uppdraget. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Sida 6 3687-10 Vid utvärderingen av de anbudsgivare som uppfyllde uppställda krav, vär­ derades kommunens städenhets anbud som det mest ekonomiskt fördelak­ tiga. Kommunen har dock härvid räknat med prisuppgiften för höghöjds­ städning vilket, liksom prisuppgiften avseende icke-periodisk golvvård, inte omfattas av anbudspriset. En riktig värdering hade lett till att bolaget, såsom anbudsgivare med lägst anbudspris enligt prisformulären vunnit upphandlingen. - Eftersom kommunen felaktigt värderat sig själv som "vinnare" av upphandlingen avbröts densamma. Då bolaget påtalade felak­ tigheten i anbudsutvärderingen återkom kommunen med ett nytt beslut som ersatte tidigare beslut, varigenom upphandlingen avbröts med hänvis­ ning till bristande transparens i underlaget. Kommunen har på begäran mo­ tiverat detta senare beslut med att man uppmärksammat att det var tvety­ digt huruvida förbrukningsmaterial skulle ingå i priset eller inte. Av såväl förfrågningsunderlaget p. 4.2. som kravspecifikationen p. 3.1.1 framgår dock klart och tydligt att samtliga kostnader ska ingå i ersättningen som anges, och uttryckligen att förbrukningsmaterial ska tillhandahållas och bekostas av entreprenören. Grund för att avbryta upphandlingen saknas således. Av beslutet framgår att det togs med endast en rösts majoritet. Kommunens agerande i den aktuella upphandlingen, med två på varandra följande ogrundade beslut om att avbryta upphandlingen, saknar affärsmässighet och synes närmast vara ett uttryck för en önskan att komma ifrån upphand­ lingen, vilket verkar syfta till att kunna ge den egna verksamheten uppdra­ get trots att dennas anbud enligt angivna utvärderingskriterier inte varit det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. Kommunen har inte heller upp­ lyst om att upphandlingen kan komma att avbrytas på grund av den egna enhetens deltagande. Att starta en upphandling för att testa marknaden eller få till stånd ett förmånligare anbud från den egna affärsenheten för att se­ dan avbryta densamma är inte förenligt med de grundläggande principerna Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING för offentlig upphandling beträffande affärsmässighet, transparens och li­ kabehandling. Sakligt grundade skäl att avbryta upphandlingen saknas. Kommunens felaktiga anbudsutvärdering utgör därtill grund för att förord­ na om att upphandlingen får avslutas sedan rättelse skett i form av att ut­ värderingen görs om med bortseende från vid beräkningen av anbudspriset av prisuppgifi för höghöjdsstädning. Bolaget skulle vid en riktig anbudsut­ värdering såsom anbudsgivare med lägsta anbudspris ha vunnit upphand­ lingen, vilket visordats av kommunen vid telefonsamtal med företrädare för bolaget, och har därmed lidit skada av felaktigheten i utvärderingen liksom kommunens beslut att avbryta upphandlingen. Bolaget åberopar dels beslut om upphandling, dels förfrågningsunderlaget, dels laavspecifikationen, dels prisformulär från bolaget, dels prisformulär extra arbeten från bolaget, dels anbudsutvärdering, dels e-mail med uträk­ ning gjord av bolagets ekonomiansvarige, dels prisfonnulär från kommu­ nens enhet, dels prisuppgift för höghöjdsstädning från kommunens enhet samt avbrytandebeslut 1 och 2. Kommunen har genmält i huvudsak följande. Utvärderingen av inkomna anbud gav som resultat att anbudet från "egen regi", kommunens städenhet, antogs. Som resultat av detta avbröt kommu­ nen upphandlingen. Beslutet om att avbryta upphandlingen skickades till anbudsgivama den 31 mars 2010. I samband med detta beslut meddelade en av anbudsgivarna att man ansåg att kommunen utfört utvärderingen på felaktigt sätt, i och med att kostanden för höghöjdsstädning medtagits, trots att detta inte angivits i upphandlingsunderlaget. En närmare granskning av upphandlingsunderlaget och de svar på frågor som kommunen lämnat un­ der upphandlingsskedet, visade att frågan reglerats otydligt. Detta styrktes av att frågor under upphandlingsskedes ställts angående detta. Den 8 april Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING 2010 fick upphandlingsenheten ett e-brev som bekräftelse på ett tidigare samtal som uppmärksammade enheten på att förfrågningsunderlaget kunde uppfattas som icke-transparent eftersom det var oklart i upphandlingsun­ derlaget huruvida förbrukningsmaterial skulle ingå i anbudet. Detta styrks av att anbudsgivarna tolkat underlaget på olika sätt. Med anledning av det­ ta gjorde kommunen bedömningen att otydligheterna i underlaget var så stora att det var nödvändigt att fatta ett nytt beslut om att avbryta upphand­ lingen samt att göra om densamma. Detta gjordes den 8 april 2010 med hänvisning till bristande transparens i upphandlingsunderlaget. Eftersom det fum1its otydligheter i upphandlingsunderlaget har det inte varit ett al­ ternativ att göra en ny utvärdering av anbuden. Bolaget har därför inte lidit skada till följd av kommunens agerande vid handläggningen av detta ären­ de. Bolaget anför i förnyat yttrande bl.a. följande. En upphandlande myndighet ska i enlighet med 9 kap. 9 § 2 st LOU sna­ rast underrätta anbudsgivare när beslut om att avbryta en upphandling tas och därvid ange skälen för beslutet. Syftet är att ge leverantörerna tillräck­ lig kämledom om beslutet så att de kan bilda sig en uppfattning på vilka grunder det fattats. Kommunens motivering vid beslutet den 8 april 2010 uppfyllde inte dessa krav. Då bolaget den 10 april 2010 efterfrågade en närmare motivering av beslutet att avbryta, erhölls den 13 april 2010 ett e­ mail, vari kommunen hänvisade till att det var tvetydigt huruvida förbruk­ ningsmaterial skulle ingå i priset eller inte. Som anförts i ansökan om överprövning framkom emellertid på upprepade ställen i förfrågningsun­ derlaget klart och tydligt att sådant material ska tillhandahållas och bekos­ tas av entreprenören. Ingenstans i underlaget finns uppgift som motsäger detta. Det faktum att frågor från anbudsgivare kommit i efterhand saknar betydelse och kan inte tas till intäkt för att underlaget varit bristfälligt. Det är underlagets utformning som är avgörande, och det vore märkligt om Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING förlorande anbudsgivare genom frågor och tolkningsdiskussioner i efter­ hand kan åstadkomma att upphandlingen görs om. Kommunen hävdar nu även omständigheten att frågan om höghöjdsstädning reglerats otydligt som motivering för beslutet att avbryta upphandlingen. Denna grund har inte angetts då bolaget efterfrågade en motivering av beslutet och ska läm­ nas utan avseende vid bedömningen av beslutets riktighet. Inte heller nu angivna grund utgör dock sakliga skäl att avbryta upphandlingen då på­ stådd oklarhet inte förelegat. Som anförts i ansökan om överprövning är det mycket vanligt vid den här typen av upphandlingar att vissa prisuppgif­ ter ska lämnas men inte ingå i anbudsutvärderingen då det kan handla om (jänster som inte ingår i det löpande uppdraget och som man inte vet om man överhuvudtaget kommer att använda sig av under uppdragstiden. Även priset för icke-periodisk golvvård är att hänföra till denna kategori i den aktuella upphandlingen, och ingår alltså inte vid berälmingen av an­ budspris, vilket kommunen också har följt vid sin utvärdering. Det har inte på något sätt varit tvetydigt huruvida dessa prisuppgifter skulle tas med vid berälmingen av anbudspriset, tvärtom framgår det klart och tydligt av för­ frågningsunderlagets p. 1.4 och avsnitt 5, vad som ingår vid beräkningen av anbudspriset. Även vid frågor från anbudsgivarna under anbudstiden förklarade kommunen att man vill ha priset för höghöjdsstädning på ett separat blad och det torde alltså inte råda några oklarheter om att detta inte ingick i de prisuppgifter som skulle ligga till grund för berälmingen av an­ budspriset. Kommunens reaktion då bolaget per telefon påtalade felet vid beräkningen och då Håkan Klaening omedelbart instämde i att man räknat fel, visar också att det inte varit fråga om någon oldarhet i underlaget utan att kommunens agerande genom två på varandra följande ogrundade beslut att avbryta den aktuella upphandlingen endast är en efterhandskonstruk­ tion. Håkan Klaening nämnde vid detta första telefonsamtal inget om att kommunens avsikt varit att högh�jdsstädning skulle ingå i anbudsutvärde­ ringen. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Sida 10 3687-10 Kommunen genmäler bl.a. följande. Beträffande förbrukningsmaterial så ger förfrågningsunderlaget olika in­ formation. Under avsnitt 1.4.1. Gränsdragning ingående tjänster i krav­ specifikationen framgår att förbrukningsmaterial är entreprenörens ansvar dock framgår det inte klart att kostnaden ska ingå i den fasta ersättningen, vilket var kommunens avsikt. I avsnitt 3.1.1. står "Förbrukningsmaterial i verksamheten tillhandahålls av E. Flytande tvål, plastbägare, pappershand­ dukar, toalettpapper, sanitetspåsar, papperskorgspåse och sopsäckar. I andra stycket samma avsnitt står: "Förbrukningsmaterial (soppåsar m.m.), maskiner, städredskap, städvagnar, kemikalier och andra hjälpmedel för utförande av i entreprenaden ingående tjänster ska bekostas av E och ingå i samtliga ersättningar". En anbudsgivare har tolkat detta som om förbruk­ ningsmaterial endast ska ingå enligt stycke två och att de endast var skyl­ diga att tillhandahålla. - Enligt LOU 3 kap. 3§ ska värdet av kontraktet uppskattas till det totala belopp som ska betalas enligt kontraktet. Samma princip borde gälla vid beräkning av anbudspriset, vilket var kommunens avsikt. Detta framkom dock inte av förfrågningsunderlaget. I förevarande upphandling styrks detta då resultatet av upphandlingen blir olika beroende på om samtliga efterfrågade priser tas med eller inte. Då ovanstående har sin grund i förfrågningsunderlaget har kommunen valt att avbryta och där­ efter göra om upphandlingen. - Kommunen har senare även uppmärksam­ mats på att flera anbud bl.a. bolagets överskrider de gränsvärden som finns angivna som referensvärden i förfrågningsunderlaget. Anbuden innehåller inte heller någon förldaring till varför referenserna överskrids. I förfråg­ ningsunderlaget står följande: "...Vid utvärderingen förbehåller sig B rät­ ten att bedöma avverkningsgrader (KVM/tim) för de i förfrågningsunder­ laget uppräknade objekten. B använder följande referensvärden för avverk­ ningsgrad, skolor ca 300 kvm/tim, förskolor ca 260 kvm/tim och kontors­ lokaler ca 400 kvm/tim. Avverkningsgraden per objekt överstigande 350 kvm/tim för skolor, 275 kvm/tim för förskolor och 450 kvm/tim för konto- Sida 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING ret ska motiveras av anbudsgivaren och om dem1e inte kan lämna en skälig förklaring till detta kommer inte utvärdering avseende pris att ske...". Ovanstående innebär att bolaget vid en ny utvärdering inte skulle utvärde­ ras och kan därför inte anses lida skada. Bolaget genmäler bl.a. följande. Bolaget har inte överstigit de i förfrågningsunderlaget angivna högsta vär­ den avseende avverkningsgrad. Avverkningsgrad är ett sätt att mäta pro­ duktiviteten inom städbranschen och anger städade kvadratmeter per tim­ me. Kommunens synes vid sin beräkning av avverlmingsgrad ha endast dividerat städytorna per objekt med de i anbudet angivna timmarna/dag. Detta är emellertid inte ett konekt sätt att räkna ut avverkningsgraden ef­ tersom alla ytor inte städas va:i:je dag. Av de instruktionerna för städning som bifogats förfrågningsunderlaget, framgår att alla ytor inte ska städas varje dag t.ex. städas expedition och personalrum på förskolor endast en gång per vecka, liksom kontorsutrymmen och bokmagasin i biblioteket san1t kontor, expedition och lärararbetsplatser i skolor. Vissa utrymmen såsom t.ex. fönåd, städas endast en gång per år. För att få fram korrekt avverlmingsgrad måste man således relatera städtimmarna till städyta per vecka. - Sammanfattningsvis stämmer det inte att bolaget inte uppfyllt det aktuella skall-kravet. Eftersom alla ytor inte städas va�je dag är det felak­ tigt att berälma avverkningsgraden på det sätt kommunen synes ha gjort. Istället måste man rälma ut hur stor yta som totalt städas per vecka och dividera detta med antalet städtimmar per vecka. Att kommunen inte tidi­ gare reagerat avseende avverkningsgrad tyder också på att påståendet en­ dast är en efterhandskonstruktion. Sida 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING Kommunen genmäler bl.a. följande. Avverkningsgrad är ett mått som används inom lokalvård. I branschen fö­ rekommer både teoretisk avverkningsgrad och praktisk avverkningsgrad. I beräkningen som kommunen gjort är det den teoretiska avverkningsgraden som använts eftersom den är den vanligaste som används inom branschen. - I förfrågningsunderlaget har inte angetts om det avser den teoretiska eller den praktiska (faktisk) avverkningsgraden. Kommunen har angett riktvär­ den gällande avverkningsgrad för att ge lokalvårdspersonalen möjlighet att utföra ett bra jobb. Angivna teoretiska avverkningsgrader är erfarenhets­ värden och statistik från andra i landet genomförda upphandlingar. I och med att samtliga ytor inte städas varje dag är den teoretiska avverknings­ graden högre än den praktiska. En hög avverkningsgrad ger en låg städ­ kostnad per kvadratmeter och få städtimmar att utöf ra städningen på. En högavverkningsgrad kan vara på bekostnad av kvaliten medan en låg av­ verkningsgrad ger en högre städkostnad per kvadratmeter med fler städ­ timmar att städa på. Kommunen har i sitt förfrågningsunderlag valt att ange referensvärden och ett takvärde för avverkningsgrad just med tanke på de idag höga avverkningsgrader som förekommer. Av de 19 objekt som an­ getts i förfrågningsunderlaget överslaider bolaget angivna takvärden för avverkningsgrad på 16 objekt, varav 9 objekt är förskolor. - Som tidigare nämnts har det i förfrågningsunderlaget inte angetts om det avser den teo­ retiska eller den praktiska avverkningsgraden. Kommunen har gjort beräk­ ning enligt den teoretiska avverkningsgraden medan bolaget har antagit att det avser den praktiska avverkningsgraden. Bolaget har inte heller utnyttjat möjligheten att via frågor och svar under anbudstiden, få en förklaring till vilken beräkning av avverlmingsgraden som avses. Bolaget har heller inte i sitt anbud lämnat några eller någon som helst motivering/förklaring till sina avverlmingsgrader. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Sida 13 3687-10 Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Grundprincipen är att en upphandling skall göras affärsmässigt och utan ovidkommande hänsyn, d.v.s. objektivt. Reglerna om affärsmässighet är utformade i syfte att försvåra möjligheterna att i upphandlingen gynna eller missgynna vissa leverantörer på ett obehörigt och därmed konkurrenssned­ vridande sätt. Upphandlingens utfall skall i möjligaste mån vara förutsebart och anbudsgivama och anbud skall behandlas lika och rättvist. Kommunens beslut den 8 april 2010 Förvaltningsrätten har att ta ställning till om kommunen har iakttagit grundläggande gemenskapsrättsliga regler inom offentlig upphandling, när beslutet om avbrytande togs den 8 april 2010. Kommunen måste ha presen­ terat sakliga skäl för beslutet om avbrytande. Bevisbördan för att sakliga skäl förelegat åligger kommunen. Kommunen har i sitt beslut framfö1i att grunden för avbrytande var bristande transparens. I yttranden till förvalt­ ningsrätten har kommunen framfört att det finns brister i underlaget dels vad gäller höghöjdsstädning, dels vad gäller förbrukningsmaterial. Höghöjdsstädning Förvaltningsrätten har, i första hand, att ta ställning till om underlaget till upphandlingen, till den del det avser om höghöjdsstädning ska tas med vid utvärderingen av anbudspris, varit oklart på så sätt att det leder till bristan­ de transparens. Kommunen har anfört att det varit dess avsikt att höghöjdsstädning ska ingå i anbudspriset. I förfrågningsunderlagets punkt 5.2 avsnitt 1 fastslås dock att totalt anbudspris är summan av position 1 t.o.m. 8 för samtliga objekt i prisfonnulär, vilket är årskostnaden för regelmässig städning (pos. 1), periodiskt underhåll storstädning (pos. 2), periodiskt underhåll golvvård Sida 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3687-10 I LINKÖPING (pos. 3), fönsterputs (pos. 4) kompletterar med tillkommande arbeten (pos. 5 t.o.m. 8). Vidare framgår av kravspecifikationen punkt 1.4.1. att hög­ höjdsstädning inte ska ingå i den fasta ersättningen utan är en extra tjänst efter avrop mot i-priser. I kravspecifikationen punkt 4.1framgår det att kommunen önskar ett separat pris för höghöjdsstädning. - Förvaltningsrät­ ten fim1er att rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare kan tolka dessa kriterier på sarmna sätt d.v.s. att höghöjdsstädning inte ska ingå i anbudspriset. Vad kommunen anfört leder inte till någon ailllan be­ dömning. Mot bakgrund av ovanstående finner förvaltningsrätten att det inte har förelegat någon bristande transparens i upphandlingsunderlaget vad gäller höghöjdsstädning. Förbrukningsmaterial Förvaltningsrätten har, i andra hand, att ta ställning till om utformningen av underlaget till upphandlingen har brustit i transparens vad gäller kraven om förbrukningsmaterial. Vid en genomgång av kravspecifikationen punkterna 1.4.1. och 3.1.1. samt förfrågningsunderlagets punkt 4.2., filller förvaltningsrätten att informa­ tionen i de olika avsnitten ger olika indikationer på om förbrukningsmate­ rialet ska ingå i den fasta ersättningen och i så fall i vilken omfattning det ska ingå. Informationen som ges, skapar ett utrymme för feltolkningar. Detta leder i sin tur till att rimligt informerade och normalt omsorgsfulla ar1budsgivare kan komma att tolka dessa krav på olika sätt. Förvaltnings­ rätten finner därför att upphandlingsunderlaget vad gäller förbrukningsma­ terial, har utformats på sådar1t sätt att det brister vad gäller transparens. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING Sammanfattning DOM Sida 15 3687-10 Ett förfrågningsunderlag ska vara formulerat på ett sådant sätt att alla rim­ ligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare kan tolka kriteri-­ erna på samma sätt. Förvaltningsrätten kan konstatera att förfrågningsun­ derlaget är utformat på ett sådant sätt att det kan och har uppkommit oklar­ heter om vad som åsyftats. Mot bakgrund av vad som framkommit i målet finner förvaltningsrätten att upphandlingsunderlaget inte har uppfyllt de krav som ställs upp i LOU. Kommunens beslut att avbryta upphandlingen får därmed anses ha motiverats av sakliga skäl och således varit i enlighet med bestämmelserna i LOU. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109 D) Katherine Lobos Vasquez Förvaltningsrättsfiskal Föredragande har varit förvaltningsrättsnotarie Cecilia Karlsson.