FÖRVALTNINGSRÄTTEN IUMEÅ DOM Sida 1 (11) KONKURRENSVERKET Avd 20it -02- 1 6 Aktbil SÖKANDE SRP Styr & Reglerprojekt AB, 556460-9690 Umestan Företagspark 903 47 Umeå MOTPART Lycksele kommun 921 81 Lycksele SAKEN 2011 -02- 1 4 Mål nr 3163-10 E K.ansli 1 Meddelad i Umeå Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling - LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten beslutar att upphandlingen ska rättas genom ny pröv­ ning av anbuden. Dok.Id 9355 Postadress Box 193 901 05 Umeå Besöksadress Nygatan 45 (Tingshuset) Telefon Telefax 090-17 74 00 090-13 75 88 K-post: forvaltningsratteniumea@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00--12:00 13:00-15:00 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UMEÅ DOM BAKGRUND OCH YRKANDEN M.M. Sida 2 3163-·10 E Lycksele kommun (Kommunen) genomför en upphandling av styr- och övervakningssystemförKommunensvatten-ochreningsverk (dnrUH-10- 25) och har beslutat att anta det anbud som lämnats av VA-Ingenjörerna AB. - Vid upphandlingen har använts öppet förfarande. SRP Styr & Reglerprojekt AB (SRP) ansöker i förvaltningsrätten om över­ prövning av upphandlingen. Kommunen bestrider bifall till SRP:s ansökan. TILLÄMPLIGA BESTÄMMELSER Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-dishiminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och propmiionalitet iakttas. (1 kap. 9 § LOU) En upphandlande myndighet ska anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlan­ de myndigheten, eller 2. det anbud som innehåller det lägsta priset. (12 kap. 1 § första stycket LOU) Ska en upphandlande myndighet anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, får den tillåta anbudsgivare att lämna anbud med alternativa ut­ föranden. Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3163-l0 E I UMEÅ En upphandlande myndighet ska i annonsen om upphandlingen ange om den godkänner anbud med alternativa utföranden. Om detta inte anges, är anbud med alternativa utföranden inte tillåtna. En upphandlande myndighet som tillåter anbud med alternativa utföranden ska i förfrågningsunderlaget ange vilka minimikrav som gäller för sådana anbud och de särskilda villkor som gäller för hur de ska presenteras. (6 kap. 9 § LOU) Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon aiman bestämmelse i LOU och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. (16 kap. 5 § LOU) UTREDNINGEN Kommunens förfrågningsunderlag och utvärdering av anbuden I förfrågningsunderlagets Administrativa föreskrifter anges bl.a. följande. I, 7 Anbudets/orm och innehåll Anbud ska avges i överensstämmelse med förfrågningsunderlag samt vara avfattat på svenska. Har anbudsgivare något att anföra med anledning av förfrågnings­ underlagets innehåll ska detta anges i anbudet. Anbud innehållande ej prissatta reservationer godtages inte och upptas inte till prövning. 1. 7.1 Huvudanbud Med huvudanbud avses anbud helt enligt i förfrågningsunderlaget angivna förutsättningar. Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3163-IO E I UMEÅ I.7.2 Sidoanbud Sidoanbud med alternativt utförande tillåts under förutsättning att offererad lösning uppfyller efterfrågad funktion på ett, för beställaren, godtagbart sätt Om sidoanbudet inte uppfyller ett skall-laav ska detta tydligt framgå och det åligger anbudsgivaren att beslaiva hur offererad lösning uppfyller funktionen trots att eventuellt skall-krav inte uppfylls. 2. 3 Anbudsprövning Anbudsprövningen sker i tre steg: uteslutning av anbudsgivare, kvalifice-• ring av anbudsgivare och anbudsutvärdering. 2.4 Uteslutnings/asen Uteslutningsfasen omfattar formell prövning av anbudsgivarens lämplighet avseende dennes uppfyIlande av 10 kap. 1 § första stycket punkterna 1-4 LOU. 2.5 Kvalificeringsfi1sen Kvalificeringsfasen omfattar formell prövning av anbudsgivarens lämplig­ het med avseende på dennes tekniska förutsättningar, kapacitet, ekonomis­ ka och finansiella ställning (10 kap. 2 § första stycket punkterna 1-6 LOU). Denna kontroll innebär att företaget måste ha betalat socialförsäkringsav­ gift, skatt och inte är begäii i konkurs m.m. I detta delmoment kontrolleras även om den efterfrågade varan eller tjänsten uppfyller de s.k. skall-krav som kvalificerar för nästa steg, utvärderingsfasen. Skall-krav är ett resultat av Kommunens behov och är inte förhandlingsbara. Om anbudsgivare glömmer bort eller avstår från att svara på ett skall-krav kommer anbudet att diskvalificeras. Det är därför avgörande att anbudsgi­ vare uppfyller och svarar på alla skall-krav. Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3163-10 E I UMEÅ 2. 6 Utvärderings/asen I utvärderingsfasen utvärderas de anbud som gått vidare från kvalifice­ ringsfasen. 2. 7 Vinnande anbud Vid utvärderingen kommer det anbud som bedöms som det totalekono­ miskt mest fördelaktiga med hänsyn till samtliga på förhand angivna om­ ständigheter att antas. Under förutsättning att anbudsgivaren kan accepte~ ras enligt 2.4 och 2.5 ovan, gäller angiven utvärderingsmodell. 2. 7.1 Sammanvägd utvärderingspoäng Poäng (pris)+ poäng (referenser)+ poäng (resurser)= Utvärderingspoäng Anbudsgivare med högst utvärderingspoäng enligt ovan tilldelas kontrak­ tet. Av Kommunens tilldelningsbeslut inklusive bilagor framgår bl.a. fö�jande. Kommunen har under svarstiden fått anbud från nio anbudsgivare och tre av dessa har lämnat två anbud. Samtliga anbud har gått vidare till utvärde­ ringsfasen. Anbudet från VA-Ingenjörerna har vid utvärderingen erhållit högst utvärcleringspoäng och därmed bedömts vara det totalekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. De två anbuden från SRP har erhållit näst högst respektive tredje högsta utvärderingspoäng. VA-Ingenjörernas anbud Under rubriken Leveransspecifikation anges bl.a. följande. "Vi har valt att kombinera leveransspecifikationen med avvikelselistan så att elen presenteras med samma numrering/rubriker som förfrågningsunder­ laget. Avvikelser, reservationer och optioner är inskrivna under respektive punkt. Om punkt saknas i nedanstående lista eller det saknas text under FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UMEÅ DOM Sida 6 3163-I0 E punkten, skall det tolkas som att vi uppfyller funktionen enligt de uppställ­ da kraven i förfrågningsunderlaget." "Saknas punkt skall det tolkas så att punkten till fullo uppfylls." Parternas anföranden SRP anför bl.a. följande. Anbudet från VA--Ingenjörerna borde inte ha tagits upp till prövning. I an-• budet anges att anbud beträffande rubricerade arbeten lämnas med omfatt­ ning enligt bifogade beskrivningar och leveransspecifikationer. VA-Ingenjörerna har tydligt angett att det är deras beskrivningar och leve­ ransspecifikationer som gäller, inte Kommunens upprättade projekthand­ lingar. Vad som anges i anbudet betyder att man påstår sig uppfylla laaven men att det är den egna beskrivningen som gäller och att anläggningen kommer att utföras och besiktigas utifrån de underlag som VA­ Ingenjörerna tillhandahåller. Det betyder att Kommunen inte kan ställa krav som ligger utanför vad som ingår i VA-Ingenjörernas produkt utan att betala. Som exempel kan nämnas att VA-Ingenjörerna i anbudet anger att man levererar sex stycken AI, i förfrågningsunderlaget anges tio stycken AI. Eftersom VA-Ingenjörerna tydligt begränsat sitt åtagande medför detta extra tillkommande kostnader. VA-Ingenjörerna har endast lämnat ett huvudanbud. Om man menar att det är ett sidoanbud har man inte presenterat anbudet enligt de minimikrav som gäller och de särskilda villkoren för hur det ska presenteras. Det finns inte redovisat att man inte uppfyller skall-krav. I stället har man friskrivit sig från alla skall-krav. VA-Ingenjörerna har inte presenterat ett sidoanbud Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3163-IO E I UMEÅ utan lämnat ett huvudanbud med ej prissatta avvikelser "reservationer". Därmed har företaget fått ekonomisk vi1ming av ett orent anbud. VA-Ingenjörerna har reserverat sig beträffande punkten 3.1.2 Mjukvara i förfrågningsunderlagets telmiska beskrivning. Programmeringsmjukvaran till S7-1200 uppfyller inte förfrågningsunderlagets skall-hav. VA­ Ingeqjörerna beskriver att verktyget stödjer programmeringsspråken ST, FBD och Ladder. Man redovisar inte tydligt vilka skall-krav som inte kommer att uppfyllas och vad detta betyder funktionellt eller ekonomiskt. Beträffande punkten 4.1.4 VPN-anslutning i förfrågningsunderlagets tek­ niska beskrivning anger VA-Inge11jörerna en reservation. I anbudet anges att ingen klientmjukvara för VA-operatör kommer att behöva installeras. Man redovisar inte tydligt vilka skall-krav som inte kommer att uppfyllas och vad detta betyder funktionellt eller ekonomiskt. Betyder det att VA­ operatör fungerar som en webserver så att man får fullständig tillgänglighet till systemet utan att påverka funktionen för andra användare eller kommer VA-Ingenjörerna att installera någon form av fjärrstyrningsprogramvara där man så att säga "tar över" en av servrarna och i princip omöjliggör samtidigt användande från flera klienter? VA-Ingenjörerna har inte tydligt beskrivit reservationen och vad den betyder för användaren. Beträffande punkten 5.1.4 Funktioner i HMI-applikation i förfrågnings­ underlagets tekniska beskrivning har VA-ingenjörerna reserverat sig ge­ nom att lämna specifikation på en programvara utvecklad av företaget. Kommunen anför bl.a. följande. Av nio anbudsgivare har tre lämnat huvudanbud och sidoanbud. En an­ budsgivare har lämnat anbud innehållande enbart sidoanbud (huvudanbud med presenterade avvikelser och reservationer). Det finns inte något krav på att ett specifikt huvudanbud måste lämnas. Eventuella avvikelser gent- Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3163-l0 E I UMEÅ emot förfrågningsunderlaget måste dock redovisas, vilket VA-Ingenjörerna gjort. Kommunen har bedömt att VA-Ingenjörernas anbud uppfyller krav på form och innehåll i enlighet med förfrågningsunderlaget. VA-Ingenjörema har i anbudet angett att man valt att kombinera leverans­ specifikationen med avvikelselistan så att den presenteras med samma numrering/rubriker som förfrågningsunderlaget. Avvikelser, reservationer och optioner är inskrivna under respektive punkt. Som Kommunen tolkar detta innebär en salrnad punkt eller text att anbudsgivaren uppfyller funk­ tionen enligt de uppställda laaven i förfrågningsunderlaget. Detta har också verifierats av VA-Ingenjörerna. Vad gäller punkten 3.1.2 Mjukvara kallas programmeringsverktyget som VA-Inge1tjörerna offererat till S7-1200system för Simatic S7, STEP 7 ba­ sic Vl0.5. Enligt vad Kommunen har kunnat förstå stödjer verktyget pro­ grammeringsspråken ST, FBD och Ladder. Kommunen gör bedömningen att dessa språk är tillräckliga för att uppfylla funktionskravet. De offerera­ de PLC-programmen är öppna för Kommunen som beställare men för att garanti ska gälla måste VA-Ingenjörerna godkänna ändringar innan garan­ titiden gått ut. Liknande villkor går att finna i flera anbud och Kommunen ser inte villkoret som en reservation eller avvikelse. Programmet följer även den internationella standarden IEC 61131-3 och innehåller alla de språk som krävs för att leverera önskad funktion och prestanda i anlägg-• ningen. Kommunen har gjort bedörm1ingen att alla delspråk i ett program•• meringsverktyg inte nödvändigtvis behöver utgöra skall-laav eftersom det är så hög funktionalitet som möjligt som eftersträvas, speciellt inte då det här handlar om ett hjälpmedel och inte en systemprogramvara som är av­ görande för funktionen och/eller prestanda i anläggningen. Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3163-l0 E I UMEÅ Vad gäller punkten 4. 1.4 VPN-anslutning har Kommunen gjort bedöm­ ningen att VA-Inge1�jörernas system uppfyller i förfrågningsunderlaget ställda krav i fråga om funktionalitet och tillgänglighet. Vad gäller punkten 5.1.4 Funktioner i HMI-applikation ingår programmet VA-Operatör 2.0 i VA-Inge1�jörernas anbud. Detta program ägs och ut­ vecklas av VA-Ingenjörerna. Programmet används för driftövervakning i cirka 75 kommuner i Sverige. Vid referenstagning har funktionalitet givits höga poäng. Kommunen har gjort bedömningen att offererat program in­ nehåller efterfrågade huvudfunktioner för att uppnå önskad funktionalitet. Kommunens ståndpunkt är att VA-Ingenjörernas anbud uppfyller ställda krav enligt punkten 1.7.2 i förfrågningsunderlagets administrativa före­ s krifter. DOMSKÄL SRP menar att VA-Ingenjörernas anbud rätteligen inte skulle ha utvärde­ rats. Som stöd härför anförs att VA-Ingenjörerna endast lämnat ett huvud­ anbud med ej prissatta avvikelser och att om man menar att det är ett sido­ anbud har det inte presenterats enligt de minimikrav som gäller och de sär­ skilda villkoren för hur det ska presenteras. Förvaltningsrätten kan konstatera att det i nu aktuell upphandling finns möjlighet att lämna sidoanbud. Med sidoanbud avses anbud som omfattar alternativa utföranden jämfört med vad som anges i förfrågningsunderla­ get. Förvaltningsrätten anser inte att det finns något hinder mot att enbart lämna sidoanbud och således inte något huvudanbud. För att ett sidoanbud ska kunna antas måste det dock uppfylla de under punkten 1.7.2 i förfrågningsunderlagets Administrativa föreskrifter angivna FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UMEÅ DOM Sida 10 3163-10 E förutsättningarna. Häri föreskrivs att om sidoanbudet inte uppfyller ett skall-krav ska detta tydligt framgå och det åligger anbudsgivaren att be­ skriva hur offererad lösning uppfyller funktionen trots att eventuellt skall­ krav inte uppfyllts. SRP menar att VA-Ingenjörernas anbud brister härvid­ lag, bl.a. avseende punkterna 3.1.2 och 4.1.4 i förfrågningsunderlagets tek­ niska beskrivning. Förvaltningsrätten noterar att VA-Ingenjörerna i sitt anbud angett att avvikelser, reservationer och optioner är inskrivna under respektive punkt samt att om punkt saknas ska detta tolkas så att punkten till fullo uppfylls. Ett antal punkter, som således im1ehåller avvikelser, re­ servationer och optioner, har angetts. Det framgår dock inte på ett tydligt sätt om skall-krav inte uppfylls och hur offererad lösning i sådana fall upp­ fyller funktionen. Beträffande punkten 3.1.2 anger VA-Ingenjörerna t.ex. följande: "Programrneringsverktyget till S7-1200system heter Simatic 7, STEP 7 basic Vl0.5. Verktyget stödjer programmeringsspråken ST, FBD och Ladder. Vi anser att dessa är tillräckliga för applikationer i VA­ världen." Dennaavvikelsekanenligtförvaltningsrättensmeningintein­ nebära annat än att de under punkten 3.1.2 (se bilaga 1) angivna skall­ kraven beträffande programmeringsverktygets programmeringsspråk inte är uppfyllda. Detta framgår dock inte tydligt i anbudet och inte heller be­ skrivs hur offererad lösning uppfyller funktionen. Redan med anledning härav uppfyller VA-Ingenjörernas anbud inte de under punkten 1.7.2 an­ givna skall-kraven för sidoanbud. Anbudet borde därför rätteligen inte ha utvärderats. Genom att ändå göra det har Kommunen handlat i strid med de gemenskapsrättsliga principerna om likabehandling och förutsebarhet och därmed även mot bestämmelserna i 1 kap. 9 § LOU. Eftersom ett av SRP:s anbud kom på andra plats vid anbudsutvärderingen, efter VA-lngenjörernas anbud som sålunda rätteligen inte borde ha utvär­ derats, har SRP lidit eller kunnat komma att lida skada till följd av Kom­ munens agerande. Sida 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3163-l0 E I UMEÅ Grund för åtgärder enligt 16 kap. 5 § LOU föreligger därför. Förvaltnings­ rätten kan enligt nämnda bestämmelse besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Det ankommer på domstolen att besluta om vilken åtgärd som är lämplig i det enskilda fallet. Med hänsyn till att den i målet aktuella felaktigheten hänför sig till pröv­ ningen av anbuden finner förvaltningsrätten det tillräckligt med rättelse på så sätt att anbudsprövningen görs om. H UR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (Dv 3109/lC LOU) "--------�. Thomas lö )j Rådman � 1..,/ Målet har föredragits av Christina Röclmer. {; Lycksele kommun - upphandling av nytt styr- och övervakningssystem ' 3.1.1Allmänt Entreprenören skall leverera, montera, installera samt programmera ny PLC­ utrustning i berörda anläggningar. Entreprenören skall demontera befintlig PLC-utrustning i berörda anläggningar. Anbudsgivaren skall redovisa fabrikat, typbeteckning/beställningsnummer samt teknisk data på offererad PLC-utrustning. All materiel och arbete som krävs för att genomföra ei1treprenaden skall ingå. Entreprenaden skall utföras till en fullt funktions- och driftfärdig anläggning. 3.1.2Mjukvara Programmeringsverktyget skall ingå i leveransen. Ev. licens skall kunna hantera samtliga levererade PLC. Om någon annan programvara använts för konfigurering av ingående komponenter skall även den programvaran ingå i leveransen. Programmeringsverktyget skall följa den internationella standarden IEC 61131-3 och innehålla programmeringsspråken; Strukturerad text (Structured Text), Instruktionslista (Instruction List), Sekvensdiagram (Sequential Function Chart), Funktionsblocksdiagram (Function Block Diagram) samt Reläschema (Ladder Diagram) . Samtliga programmeringsspråk skall valfritt kunna kombineras i PLC-programmet. Programmeringsverktyget bör kunna simulera projekt off}-ine direkt i persondator. Programmeringsverk:tyget skall kunna monitorera variabler online. För bit-variabler skall färg ändras för tydlig statusvisning. Variabler av typen 16/32-bitars heltal eller flyttalsvariabler skall visas med decimalt och hexadecimalt värde. Programmeringsverktyget skall kunna skapa/hantera korsreferenslistor som presenterar var variabler avläses och påverkas i programmet. Programmeringsverktyget skall genom verifiering mot PLC-programmet i PLC visa detaljerad information om ev. skillnader med PLC-program i PC. PLC och programmeringsverktyg skall kunna hantera ändringar under drift, online programmering. PLC skall kunna programmeras från annan anläggning i samma nätverk (AVA­ enhetens egna VLAN för processutrustning) med samma funktionalitet som vid lokal/fysisk anslutning med programrneringskabel. Struktur av PLC-program och programmeringsspråk skall godkännas av beställare. PLC-programmen för levererade PLC-utrustning ska ingå i leveransen. Med PLC-programmen avses inte kompilerad kod. PLC-programmen skall vara öppet för beställaren att förändra efter övertagandet utan andra begränsningar än de som utgörs av programmeringsverktyget. Sida 7 av 26 gränsningar än de som utgörs av prograrnmeringsverktyget. Lycksele kommun - upphandling av nytt styr- och övervakningssystem funktionsblock än de som ingår i programmeringsverktyget använts av nören ska dessa ingå i leveransen. treprenören framställt egna funktionsblock får de inte skyddas utan det skall öppet för beställaren att förändra dessa efter övertagandet utan andra .· hlla variabler som används i PLC-program skall ha variabelnamn samt kommentar som förklarar funktion. Variabelnamn i PLC och TAG-namn i HMI/OP skall vara lika. Variabelnamn skall i förekommande fall dokumenteras i eldokumentationen (kretsschema) . Entreprenören skall kontrollera och dokumentera aktuella driftval, larmgränser, börvärden m.m. innan demontage av befintliga PLC. Efter idriftagen anläggning ska leverantören överlämna fil med aktuella driftval, larmgränser, börvärden m.m. för nedladdning till PLC. De variabler som används för driftval, larmgränser, börvärden m.m. skall vara batteriskyddade. Detta gäller även variabler för ackumulerade värden. Se bilaga till denna beskrivning. 3.1.3 Hårdvara PLC bör vara moduluppbyggd. Samtliga använda I/0 skall kunna bytas utan att ev. i �1 I/0-modulers kontaktlist skall vara utrustad med skruvplint. Kontaktlisten bör kunna monteras av I/0-modulen. Efteridriftagenanläggningskaminst10% reservutrymmefinnasförvarjetypavI/0 dock minst en (1). PLC-utrustning ska uppfylla klimat- och övriga förhållanden som råder i anläggningarna vad avser temperatur, relativ luftfuktighet och sk:yddsklass. All utrustning skall vara CE-märkt. Entreprenören skall överlämna tillverkardeklaration på levererad utrustning. Det åligger anbudsgivaren att förvissa sig om den befintliga elinstallationen kräver galvaniska skiljeförstärkare för analoga signaler för att offererad PLC skall få god funktion. Om så krävs skall dessa ingå i leveransen. För digitala signaler gäller att både 24VDC och 230VAC-kretsar kan förekomma. kommunikationsmodul, nätdel, CPU berörs. Sida 8 av 26 t ';. ! -'· I, 11'·,