FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2011-03-16 Meddelad i Stockholm Mål nr 3728-11 Enhet 15 Sida 1 (9) AAA Certification AB, 556702-932{5 Göteborgsvägen 16 441 43 Allingsås MOTPART Telge Inköp AB, 556770-1437 Box 633 151 27 Södertälje KONKURRENSVERXETi 17 Aktbil I Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling- LOU SAKEN Dnr I Doss DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår ansökan. Dok.Id 109789 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se 115,,76 Stockholm E-post: FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen BAKGRUND DOM Sida 2 3728-11 Telge Inköp AB har inlett en upphandling som avser inköp av manage­ mentkonsulttjänster för certifie�ng av ledningssystem inom kvalitet, miljö och arbetsmi\jö under ackreditering. Upphandlingen har skett genom för-­ enldat förfarande enligt 15 kap. LOU och har bestått av en kvalificerings­ fas och en utvärderingsfas. AAA Certification AB:s anbud har kvalificerats till utvärderingsfasen, och Telge Inköp AB har fattat ett tilldelningsbeslut som distribuerats till samtliga ansökande leverantörer den 10 februari 2011. AAA Certification AB:s anbud har inte antagits av Telge Inköp AB. YRKANDEN M.M. AAA Certification AB ansöker om överprövning enligt LOU och yrkar att rättelse ska ske på så sätt att AAA Certification AB tilldelas tre poäng och noll kronor i påslag för sin policy vid tjänsteresor. Vidare ska det bolag som Telge Inl<:öp AB tilldelar uppdraget uppfylla ackrediteringsreglerna inom Swedacs regelverk och de bolag vars anbud inte uppfyller villkoren ska förkastas. Efter att rättelserna har gjorts kommer AAA Certification AB ha den mest fördelaktiga offerten och uppdraget ska därför tilldelas AAA Certification AB. Om bristerna i utvärderingen får kvarstå kommer AAA Certification AB att lida skada. Vidare anför AAA Certification AB bl.a. följande. Utvärdering av tjänsteresor Telge Inl<:öp AB har vid utvärdering av AAA Certification AB:s miljöpoli­ cy vid �jänsteresor felaktigt åsatt AAA Certification AB ett påslag om 20 000 kronor. Certifieringsorganens kunder finns spridda över hela landet och även utanför landet. De tjänster som erbjuds av certifieringsorgan sker på plats hos kunderna. Det måste således utföras en resa för att kunna utfö­ ra uppdraget. Det är inte möjligt att besöka alla kunder genom att åka tåg FÖRVALTNINGSRÄTTEN ISTQCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 3 3728-11 och/eller miljötaxi. Jämvägsnätet är inte särskilt :finmaskigt i Sverige. Så­ ledes måste man vid tillfällen när tåg och miljötaxi inte är tillgängligt an­ vända sig av annat färdmedel. Vid sådana tillfällen är det normalt bil som används för transporten. AAA Certification AB förstår Telge Inköp AB:s utvär-deringsmall på så sätt att Telge Inköp AB anser att den som i första hand åker tåg och mi\jötaxi har en bättre policy vid tjänsteresor än den som enbart anger att man utnyttjar rci\jöbilar. AAA Certi:fication AB har i an­ budet förordat tåg och miljötaxi och angett att bolaget försöker skona mil­ jön när personal inte kan åka tåg genom att då välja miljöbilar. Telge Inköp AB har åsatt AAA Certi:fication AB det aktuella påslaget eftersom AAA Certification AB förordat miljöbil vid dessa tillfällen. Slutsatsen blir då att om AAA Certification AB överhuvudtaget inte nämnt rci\jöbil hade bola­ get inte åsatts något påslag vid utvärderingen. Vilka fordon som helst skul­ le kunna ha använts utan något påslag. Det kan knappast vara något man seriöst eftersträvar. Det vinnande bolaget Intertek Semko Certifiering AB har varken förordat tåg eller miljötaxi i sitt anbud. I övrigt har både AAA Certification AB och Intertek Sernko Certifiering AB angett att tjänstebilarna är miljöbilar. Ackrediteringsregler Vid upphandlingen har Telge Inköp AB angett att anbudsgivarna kan base­ ra sitt anbud på ett ackrediteringsdokument som har benämningen AF MD 1:2007, om detta är tillåtet enligt Swedacs ackrediteringsregler. I bran­ schen brukar man benämna detta en multi--site-löscing där granslmingen sker genom stickprovsuttag. AAA Certification AB har varit i kontakt med en företrädare på Swedac som bekräftar att AF MD 1:2007 inte kan tilläm­ pas på den företagsgrupp som anbudet omfattar. Det anbud som vunnit upphandlingen är baserat på AF MD 1:2007 och uppfyller därför inte det grundläggande kravet att uppfylla Swedac:s ackrediteringsvillkor. Anbudet ska därför förkastas. Vid en fråga som ställts av en anbudsgivare till Telge FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 4 3728-11 Inköp AB under upphandlingsskedet informerar Telge Inköp AB att AF MD 1 :2007 ska tillämpas. I den korrespondens som Telge Inköp AB och Intertek Semko Certifiering AB haft framgår tydligt att anbudets omfatt­ ning är baserat på AF MD 1:2007. De elva företag som ingår i den offere­ rade volymen utgörs av Telge AB, Telge Bostäder, Telge Energi, Teige Fastigheter, Telge Hovsjö, Telge Kraft, Telge Nät, Telge Återvinning, Tom Tits Experiment, Södertä,je Hamn, Telge Inköp. Dessa elva bolag driver i grunden processer som är olika. Det finns skrivningar i dokumentet AF MD 1:2007 som innebär att det inte är möjligt att använda AF MD 1:2007 som tillämpningsdokument vid planering av uppdrag på dessa elva bolag. Upphandlingen ställer ett krav på att tjänsten ska vara ackrediterad. Den som offererar en tjänst som inte går att genomföra �der aclcreditering upp­ fyller inte grundläggande krav i upphandlingen. AAA Certification AB ger in dokumentet AF MD 1:2007. Telge Inköp AB bestrider bifall till AAA Certification AB:s ansökan och anför bl.a. följande. Upphandlingen är genomförd på ett sätt som motsvarar de grundläggande principerna för all offentlig upphandling. Utformningen av förfrågningsunderlaget kännetecknas av tranparens och genomförandet har skett på ett likvärdigt och icke diskriminerande sätt. Utvärderingsmo­ dellen bygger på värderingsgrunden det mest ekonomiskt fördelaktiga an­ budet. Modellen är pris med påslag för kvalitetskriterier. Utvärdering av tjänsteresor Telge Inköp AB har för avsikt att ge extra uppmuntran till de företag som enbart använder sig av tåg. De anbudsgivare som väljer att även ange andra alternativ till sina tjänsteresor än tåg får 2 poäng, vilket resulterar i ett påslag av 20 000 kronor på priset. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 5 3728-11 Ackrediteringsregler Telge Inköp AB har efterfrågat ett upplägg inom Swedacs regelverk som ger Telge Inköp AB lägsta möjliga kostnad. Två anbudsgivare har svarat att det inte går med någon annan lösning än den traditionella lösningen som Telge Inköp AB haft sedan 1999 och två anbudsgivare har offererat en lösning man kallar multi-site. Alla fyra anbudsgivare är mycket välrenom­ merade revisionsbolag under Swedacs kontroll. Eftersom AAA Certifica­ tion AB tydligt och tidigt anförde att annan lösning än den traditionella inte var möjlig så ställde vi följande förtydligande kontrollfråga till Intertek Semko Certificatiori. AB: "Är det er bedömning att multi-site-lösningen kommer att fungera på Telgekoncernen?" Intertek Semko Certification AB svarade: "Ja, det fungerar." Telge Inköp AB är kund och köper en kvalificerad tjänst från välrenomme­ rade företag som står under Swedacs kontroll. Med Telge AB:s samlade kompetens har bedömningen gjorts att Intertek Semko Certification AB har kunskap nog inom sitt yrkesområde att förstå förfrågningsunderlaget och utföra tjänsten enligt sitt anbud. AAA Certification AB har i yttrande bl.a. anfört följande. Utvärdering av tiänsteresor Telge Inköp AB har använt ordet "förorda", vilket är synonymt med re­ kommendera, i sin utvärderingsmodell. Förorda indikerar att Telge Inköp AB inser att de flesta resor inte kan göras enbart med tåg. Det är därför inte sannolikt att ett sådant kriterium kan uppnås av någon och blir då en me­ ningslös värderingsgrund. AAA Certification AB bedömer Telge Inköp AB:s svar i denna fråga som en efterhandskonstruktion för att rättfärdiga sin bedömning. AAA Certification AB utgår ifrån att Telge Inköp AB ville premiera de offertgivare som åker tåg när det är möjligt. Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3728-11 Allmänna avdelningen Ackrediteringsregler Det var olämpligt att lägga över beslutet om skall-kravet är uppfyllt till lntertek Sernko Certification AB. Formuleringarna i AF MD I :2007, även om de är på engelska, är lätta att förstå och det är otvivelaktigt inte möjligt att tillämpa AF MD 1:2007. Om Telge Inköp AB anser sig sakna förmågan att �jälva utföra denna bedömning är det enligt vår mening naturligt att fråga den som är satt att tillämpa regelverket i Sverige, nämligen Swedac. UTREDNINGEN I MÅLET Telge Inköp AB har bl.a. uppgett i förfrågningsunderlaget att det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt med hänsyn till utvärderingsmodel­ len, beskriven nedan, kommer att antas. I STOCKHOLM Miljöpolicy vid tjänste- resor Förldaring Poäng Påslag iSEK Policyn förordar tåg och miljötaxi (när sådan finns), 3 0 Policyn förordar att miljöbil används 2 20 000 Policyn säger inget om hur man reser eller andra resesätt än de ovan beslcrivna foror- das, 1 50 000 Beskrivning saknas 0 Värderas ej Upplägg av arbetet Förldaring Poäng Påslag iSEK Beslcrivningen är detaljerad och lättbegriplig och upplägget är genomförbart på ett tydligt och trovärdigt sätt, Hänsyn har tagits till lägsta möjliga kostnad inom Swedacs regelverk. 3 0 Beslcrivningen är tillfredställande, men någon av ovanstående bedömningar salmas, 2 20 000 Beslcrivningen är inte tillfredställande, 1 Värderas ej Beskrivning saknas. 0 Värderas ej I bilaga till sitt anbud har AAA Certification AB uppgett bl.a. följande av­ seende bolagets policy för tjänsteresor. "Resor till den absoluta majoriteten av de uppdrag som utförs av oss idag sker med tåg och annan kollektivtra­ fik. "Vidare har AAA Certification AB uppgett att bolaget bl. a. har som FÖRVALTNINGSRÄTTEN ISTOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 7 3728-11 mål att "utnyttja tåg om resan kan göras kostnads- och tidseffektiv" och att "vid förbeställning av Taxi, försök boka s.k. miljötaxi eller miljöbil." Enligt§ 0.3 i dokumentet AF MD 1:2007 framgår följande: This document does not apply to the audits ojorganizations that have mul­ ti-sites wherefundamentally dissimilar processes or activities are used at the different sites, or a combiriation ojsites, even though they may be un­ der the same management system. The conditions under which certification bodies can make any reduction in the normalfull audit ojevery site in these circumstances have ta bejustified at each site where a reduction is proposed. DOMSKÄL Enligt 1 kap. 9§ LOU ska upphandlande myndigheter behandla lever­ antörer på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Enligt 15 kap. 16§ LOU ska en upphandlande myndighet anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelalctiga för den upphandlan­ de myndigheten, eller 2. det anbud som har lägst pris. Bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska göras enligt 12 kap. 1§ andra stycket. I 12 kap. 1§ andra stycket LOU anges att vid bedömningen av vilket an­ bud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ska den upphandlande myn­ digheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. Förvaltningsrättens bedömning AAA Certification AB har kvalificerat sig till utvärderingsfasen i den aktu­ ella upphandlingsprocessen. Enligt rättspraxis måste en upphandlande myndighet allmänt sett ges en stor frihet att inom ramen för ett affärsmäs­ sigt övervägande värdera de anbud som kvalificerat sig till anbudsutvärde- Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3728-11 Allmänna avdelningen ringen. Det ankommer inte heller på förvaltningsrätten att göra någon egen utvärdering av anbuden. Telge Inköp AB har uppgett i förfrågningsunderlaget att det anbud som är ekonomiskt mest fördelalctigt enligt angivna kriterier kommer att antas under utvärderingsfasen. Telge Inköp AB har under utvärderingsfasen valt Intertek Semko Certification AB:s anbud. Utvärdering av tjänsteresor AAA Certification AB har anfört att bolaget felaktigt åsatts ett påslag om 20 000 kronor vid utvärderingen av miljöpolicy vid �jänsteresor samt anfört att ordet "förorda" i Telge Inköp AB:s utvärderingsunderlag skulle vara synonymt med att rekommendera. Telge Inköp AB har enligt utvärderings­ underlaget uppgett att ett bolags policy som förordar tåg och miljötaxi (när sådan finns) får tre poäng och inget påslag på priset. De bolag som förordar att miljöbil används får två poäng, vilket resulterar i ett påslag av 20 000 kronor på priset. Av AAA Certification AB:s policy för tjänsteresor framgår att bolaget har som mål att utnyttja tåg om resan kan göras kost­ nads- och tidseffelctiv samt att bolaget vid förbeställning av taxi, försöker boka miljötaxi eller miljöbil. Förvaltningsrätten finner att AAA Certifica­ tion AB:s resepolicy inte tydligt förordar tåg och mi'jötaxi. AAA Certifica­ tion AB har därmed med stöd av vad som anförts inte förmått visa att Tel­ ge Inköp AB:s utvärdering och poängsättning skulle ha baserats på annat än sal