LÄNSRÄTTEN I DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 Mål nr 2458-08 E Sida 1 (13) Kristina Augustsson SÖKANDE Meddelad i Vänersborg rM' . , 2009 -01- 2 8 DAB Dental AB, 556005-0048 Box 423 194 04 Upplands Väsby Ombud: Advokaten Anders E Bengtsson ochjur.kand. Maria Albanson och Karlerö & Co Advokatbyrå HB Box 7330 l03 90 Stockholm MOTPART Västra Götalands läns landsting 462 80 Vänersborg SAKEN Ansökan om överprövning enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphand­ ling, LOU DOMSLUT Länsrätten avslår DAD Dental AB: s framställan om åtgärder enligt lagen om offentlig upphandling. Det interimistiska beslutet i aimat mål (2444-08) den 13 oktober 2008 om att upphandlingen inte får avslutas gäller inte längre. Dok.Id 61467 Postadress Box 1060 462 28 Vänersborg Besöksadress Residensgatan 23 Telefon Telefax 0521-27 03 00 0521-27 03 80 E-post: lansrattenivanersborg@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-12:00 13:00-16:00 LÄNSRÄTTEN I DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 BAKGRUND M. M. Västra Götalands läns landsting (nedan landstinget) har genomfört en upp­ handling av digital intraoral dentalröntgen inom folktandvården i Västra Götalandsregionen. Sida 2 2458-08 E I tilldelningsbeslut den 3 oktober 2008 tillkännagav landstinget att Plandent AB (nedan Plandent) tilldelats avtalet. Av tilldelningsbeslutet framgår bl.a. följande. Tre leverantörer, Plandent, DAD Dental AB (nedan DAD) och Unident AB (nedan Unident) kvalificeracle sig till anbudsutvärderingen. Unident uppfyllde inte två av de obligatoriska kraven i steg 1. Plandent hade redovisat en lägre LCC-kostnad än DAD. DAD har ansökt om överprövning av tilldelningsbeslutet. Länsrätten beslu­ tade den 13 oktober med anledning av Unidents ansökan om överprövning (mål nummer 2444-08) att upphandlingen inte fick avslutas till dess annat beslutats. Länsrätten har i dom denna dag avslagit Unidents begäran om åtgärder enligt LOU och det interimistiska beslutet gäller därmed inte läng­ re. YRKANDEN M. M. DAD yrkar i första hand att upphandlingen ska rättas och i andra hand gö­ ras om samt anför bl.a. följande. En upphandling ska känneteclmas av för­ utsebarhet och öppenhet. Av förtydliganden till anbudet som skickades ut till anbudsgivarna uppges att man skulle fylla i korrekta uppgifter i LCC­ kalkylen. Det är således inte tillåtet att ändra de förutbestämda beräkning­ arna i denna. Landstinget har tillåtit anbudsgivare att utesluta vissa kostna­ der som rätteligen skulle ha tagits upp samt att göra egna formler i LCC­ kalkylen. Landstinget har därför inte haft möjlighet att göra en korrekt jäm­ förelse mellan de olika anbudsgivama. Landstinget har brutit mot LOU: s LÄNSRÄTTEN I DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 bestämmelser om anbudsutvärdering, vilket har inneburit att bolaget har lidit eller kan komma att lida skada. Förbrukning av bildplattor Plandent och Unident har offererat samma typ av röntgenmaskin. Bolagen har dock angivit olika förslitningshastighet vilket ger en skillnad i LCC­ kalkylen på 4 372 000 kr. Kostnadför kassetter Sida 3 2458-08 E I Plandents LCC-deklaration anges att kostnaden för scanner beräknas på fyra kassetter per scanner. I Unidents kalkyl beskrivs inte hur antalet kasset­ ter har beräknats. Fyra kassetter per scanner är för lite. Det finns bildplattor i fyra storlekar vilket också förutsätter kassetter i fyra storlekar. En scanner ska användas till fem till sex rum där röntgenbildtagningar kan ske på samt­ liga rum samtidigt. Om man endast har en kassett i varje storlek kommer det vara svårt att hinna framkalla bilderna i det flöde som brukarna önskar. Om det är sju vuxna patienter på undersökning samtidigt kan framkallning­ en ta upp till 42 minuter plus tid för transport mellan scanner och patient och laddningstid. Även om kliniken endast har fem rum tangerar tidsåt­ gången 30 minuter. Varje rum måste ha minst tio kassetter för att rengöring och desinficering ska kunna fungera vilket innebär sammanlagt 10 000 kas­ setter. Plandent och Unident har endast offererat 800 kassetter. Ytterligare 9 200 kassetter ger en merkostnad på cirka 2 000 000 kr som inte har tagits upp i LCC-kalkylen. För det fall att det inte skulle krävas tio extra kassetter per rum är fyra kassetter per scanner i vart fall för lite. Tolv extra kassetter per scanner ger en merkostnad på 525 600 kr. Kostnad/är rengöring Unident och Plandent har, till skillnad från DAD, accepterat rengöring av kassetter enligt andra rutiner och material än vad som anges i bruksanvis­ ningen till den offererade röntgenmaskinen. Att rengöra kassetterna på det LÄNSRÄTTEN l DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 sätt som bruksanvisningen anger hade inneburit en merkostnad i LCC­ deklarationen på 17 371 200 kr per år. Garantitid Sida 4 2458-08 E Av förfrågningsunderlaget framgår att landstingets utgångspunkt är att sen­ sorn inte håller med oförändrad kvalitet hela avtalsperioden och att alla sen­ sorer behöver bytas en gång. Bolaget har angett ett pris för nya sensorer beträffande förbrukning av sensorer. Landstinget har inte tagit hänsyn till att bolaget angett ett utbytespris eller att dess garantitid på sensorer är fem år. I garantin ingår kabelbrott som inträffar 30 centimeter från sensorn och 30 centimeter från kontakten vilket är ett av de vanligaste felen på senso­ rerna. LCC-deklarationen saknar utrymme för att ange en garantitid om fem år. Med fem års garanti behövs färre sensorer bytas ut utanför garantiåta­ gandet än om man endast har ett års garanti. Kostnaden för utbytessenso­ rema borde därför vara lägre jämfört med leverantörer som har en kortare garantitid. Bolaget har påtalat skillnaden med en femårig garantitid med landstingets ansvariga inköpare. Om bolaget hade fått tillgodorälma sig utbytespris istället för nypris hade summan beträffande förbrukning av sen­ sorer blivit 20 275 200 kr istället föi:: 47 844 000 kr som bolaget angav i LCC-kalkylen. Om bolagets femåriga garantitid hade inneburit att det inte utfördes något utbyte utanför den angivna garantitiden skulle summan ha blivit O kr. Egenformel i LCC-deklarationen Bolaget har uppfattat förfrågningsmaterialet på så sätt att det inte var tillåtet att införa egna berälmingar i LCC-kalkylen och att man skulle använda ny­ priser på sensorer under positionen "sensor" i LCC-deklarationen. Det in­ nebär att man får samma belopp tmder posten "förbrukning sensorer" som under posten "sensor". Det har både Plandent och bolaget fått. Unident fick ett lägre belopp under positionen "förbrulming sensorer" eftersom man in­ fogat en egen formel i LCC-kalkylen. Om det hade stått klart för bolaget att LÄNSRÄTTEN I DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 anbudsgivarna fick ändra i LCC-kalkylen skulle bolaget ha angett utbytes­ priserna på sensorerna vilket hade inneburit över 27 miljoner kronors skill­ nad i totalutvärderingen. Utbildning Plandent har angett noll kr under positionen "övriga kostnader utbildning". Plandent har istället angett utbildningskostnader i fältet för kommentarer och undanhåller således kostnader som skulle ha påverkat LCC­ deklarationen. Sida .5 2458-08 E Landstinget anser att ansökan om överprövning ska avslås och anför bl.a. följande. Det enda utvärderingskriterium som är ställt i upphandlingen är lägsta pris. Det innebär att den anbudsgivare som uppfyller de obligatoriska kraven och offererar lägst pris vinner upphandlingen. Det har betonats i anbudsinbjudan att upphandlingsformen inte medger förhandling varför det är av stor vikt att alla krav och villkor följs samt att bästa villkor lämnas i anbudet. I LCC-deklarationen anges att det är den slutsumma som anbuds­ givaren redovisar i kostnadssarnmanställningen som används vid anbudsut­ värderingen. Man har inte haft skäl att ifrågasätta de uppgifter som anbuds­ givarna lämnat i sin LCC-deklaration. Förbrukning av bildplattor Det är inte märkligt att Plandent och Unident har angett olika kostnader under posten "förbrukning bildplattor" i LCC-deklarationen. Det är upp till anbudsgivaren att prissätta de delar som ingår i anbudet för att kunna lämna ett konkunenskraftigt anbud. Kostnadför kassetter Driftkostnaden för scanners är beräknad på 200 scanners och att det ska finnas en scanner på fem till sju behandlingsrum. Tandvårdspersonalen kommer att gå till scannern för att läsa av sina bilder. Det är inte nödvän- LÄNSRÄTTEN I DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 Sida 6 2458-08 E digt att bildplattorna placeras i kassetter i anslutning till exponeringen utan det kan göras först vid avläsningen. Det saknas därför skäl att ha ett antal kassetter i varje behandlingsrum. Bilderna måste läsas av inom trettio minu­ ter för att undvika att bildkvalitenförsämras. Scannern kan inte hantera mer än fyra kassetter samtidigt och det är således tillräckligt för att motsvara landstingets behov. Vare sig produktens dokumentation eller information från leverantören eller andra användare beskriver att handhavande som för­ utsätter ytterligare kassetter än de som ingår i offererad utrustning. Vid en röntgemmdersökning är det vanligast att man tar fyra röntgenbilder och en kassett rymmer upp till två bilder. Det tar mindre än tre minuter att läsa av fyra bildplattor. Det innebär att personal till de behandlingsrum som tillhör en scanner skulle kunna stå i kö samtidigt med fyra bildplattor och hinna få dem avlästa inom 30 minuter. DAD:s påstående om att det måste finnas minst tio kassetter i varje undersökningsrum för att rengöring och desinfice­ ring ska kunna fungera saknar gnmd. Bildplattorna är inneslutna i skydds­ fodral som slängs irman bildplattan ska scarmas. DAD: s beräkning av kas­ setter saknar verklighetsförankring och tttgör inte skäl att förkasta Plandent och Unidents anbud. Kostnadför rengöring Bildplattorna är inneslutna i skyddsfodral som slängs innan bildplattan ska scannas. Det är därför vare sig rimligt eller befogat att desinficera kassetten inför varje scanning. I kravspecifikationen anges att produkterna ska klara folktandvårdens krav på rengöring och desinfektion med 70 procents sprit och tensider. Anbudsgivarna har accepterat detta krav. Kostnaderna för des­ sa rengöringsvätskor ingår inte i LCC-deklarationen. Bruksanvisningen till röntgenmaskinen utesluter inte att kassetterna rengörs med 70 procents sprit och tensider. DAD: s påstående utgör inte skäl för ingripande enligt LOU. LÄNSRÄTTEN I VÄNERSBORG Garantitid DOM 2009-01-27 Sida 7 2458-08 E I kravspecifikationen finns ett krav på en garantitid på 12 månader. En ga­ rantitid som är kortare än sex år saknar överhuvudtaget betydelse för LCC­ deklarationen. En garanti gäller tillverkningsfel vilka ofta visar sig när en produkt är relativt ny. När en produkt används en längre tid kommer fel att uppstå som är orsakade av nonnalt slitage och som inte omfattas av garan­ tin. Det kommer därför ändå att uppstå en kostnad för att byta sensorer och det är således befogat att ha post för förbrukning av sådana även om an­ budsgivama erbjuder en garantitid som sträcker sig över den tid som man ställt krav på i upphandlingen. Samtliga anbudsgivare har utifrån förfråg­ ningsunderlaget kunnat skapa sig en bild av möjligheterna att lägga konkur­ renskraftiga anbud och de ansvarar �jälva för de kostnadsuppgifter som förekommer i deras anbud och LCC-deklaration. Man har utgått ifrån LCC­ deklarationerna vid anbudsvärderingen av anbuden i enlighet med vad som angetts i förfrågningsunderlaget. Egenformel i LCC-kalkylen Unident uppfyller inte vissa angivna obligatoriska krav och gick därför inte vidare till utvärderingen av vilket anbud som har lägsta pris. Någon utvär­ dering av den kostnadsuppgift som Unident lämnat i LCC-deklarationen har därför inte skett i upphandlingen. DAD har därför inte lidit skada i förhål­ lande till Unident och dess anbud. Det saknas därför förutsättningar att an­ söka om åtgärder enligt LOU med anledning av vad DAD anfört i denna del. Utbildning I kravspecifikationen anges att kostnaden för utbildning av 20 röntgenhand­ ledare ska ingå i anbudet. Man har även krävt att anbudsgivaren ska ange kostnaden för ytterligare utbildningsplatser för att kunna ha en uppfattning om vilken kostnad som blir aktuell om man skulle köpa utbildningsplatser utöver de som ingår i kravspecifikationen. Dessa kostnader ska och kan inte DOM Sida 8 LÄNSRÄTTEN I 2458-08 E VÄNERSBORG 2009-01-27 beaktas i LCC-deklarationen. Plandents kostnad som redovisas i kommen­ tatorsfältet är en uppgift om utbildningsplats utöver den kostnad som ingår i anbudet. Unident har valt att inte ta ut någon kostnad för den utbildning avseende 20 handledare som landstinget ställt krav på. Det är upp till Uni­ dent att prissätta sitt anbud. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser m .m. Ifrågavarande upphandling påbörjades före den 1 januari 2008 varför lagen (1992:1528) om offentlig upphandling ska tillämpas i målet. Enligt 1 kap. 4 § LOU ska upphandling göras med nyttjande av de konkur­ rensmöjligheter som finns och i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbuds­ givare, anbudssökande och anbud ska behandlas utan ovidkommande hän­ syn. Av 7 kap. 1 § första stycket samma lag framgår att en leverantör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada enligt 2 § får i en framställning till allmän förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder enligt nämnda paragraf. Av 7 kap. 2 § samma lag framgår bl.a. att om den upphandlande enheten har brutit mot 1 kap. 4 § eller någon annan bestämmelse i LOU och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska läns­ rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Utredningen Avsnitt 2.11 i förfrågningsunderlaget har följande lydelse: "Efter anbuds­ öppningen sker prövning av anbuden. Anbudsprövningen sker i två steg: 1. Kvalificering av anbudsgivare LÄNSRÄTTEN I VÄNERSBORG Sida 9 DOM 2458-08 E 2009-01-27 2. Anbudsutvärdering Avsnitt 2.11.2 i förfrågningsunderlaget har följande lydelse: "Kvalificerade anbudsgivare prövas avseende redovisade obligatoriska krav på anbudet och efterfrågade produkter. Under förutsättning att inkomna anbud uppfyl­ ler kraven ovan, kommer 9-et anbud att antas som har den lägsta LCC­ kostnaden över sex år. Kostnaden beräknas med LCC-deklarationen som utgångspunkt där kostnaden för direktdigital sensor viktas till 30 procent då den komn1er att komplettera bildplattetekniken." Länsrätten görföljande bedömning Landstinget har valt att teckna ramavtal med den leverantör som uppfyller kraven i krnyspecifikationen och som lämnat den lägsta LCC-kostnaden. LCC-kostnaden, som bestäms med utgångspunkt i LCC-deklarationen, be­ står av ett antal kostnadsposter som landstinget har specificerat. Det konsta­ teras inledningsvis att den upphandlande enheten är att välja vilka kriterier som ingår i anbudsvärderingen under förutsättning att dessa inte strider mot LOU eller de gemenskapsrättsliga principer som bär upp lagen. Förbrukning av bildplattor Landstinget har valt att konkunensutsätta kostnaden för förbrukning av bildplattor i LCC-deklarationen. DAD har påtalat att Plandent och Unident har angett olika kostnader på denna post trots att de offererat san1IDa rönt­ genmaskin. Unident har uteslutits från upphandlingen på anbudsprövningen första steg då bolaget inte har uppfyllt alla krav i kravspecifikationen. Det innebär att landstinget inte har tagit ställning till de uppgifter som Unident lämnat i LCC-deklarationen. Länsrätten har i dom demia dag (mål nummer 2444-08) funnit att landstinget har haft fog att utesluta Unident inför anbudsvärde­ ringen. Det innebär att DAD inte har eller kan komma att lida skada i för- DOM Sida 10 LÄNSRÄTTEN I 2458-08 E VÄNERSBORG 2009-01-27 hållande till de uppgifter som Unident lämnat i denna del. Det saknas därför förutsättningar att bifalla DAD: s framställan i förhållande till Unidents anbud i denna del. Utredningen visar att Plandent och DAD har använt olika metoder för att beräkna sin förbrukning av bildplattor. Av förfrågningsunderlaget framgår att det finns två alternativa sätt att beräkna förbrukningen och att det är upp till anbudsgivaren att välja vilken metod som ska användas. Plandent har använt sig av en av de metoder som förespråkas i förfrågningsmaterialet. Det kan därför inte anses strida mot LOU eller de gemenskapsrättsliga prin­ ciperna inom upphandlingsområdet att godta Plandents anbud i denna del. Kostnadför kassetter Landstinget har även valt att konkunensutsätta kostnaden för scanners i LCC-deklarationen. Plandent har beräknat kostnaden för scanners utifrån fyra kassetter per scanner. DAD har anfört att Plandent har offererat för få kassetter och menar att Plandents totalaLCC-kostnad hade varit högre om de offererat fler kassetter. Landstinget är, som nämndes ovan, fria att ställa de krav och att välja de utvärderingskriterier som man bedömer lämpliga i en upphandling så länge dessa inte strider mot LOU eller de gemenskapsrättsliga principer som bär upp lagen. Landstinget har inte ställt upp några krav på hur många hur många kassetter som krävs per scanner. Plandents beräkning av kostnaden för scanners står därför inte strid med vad som efterfrågas i förfrågningsun­ derlaget. Det är upp till anbudsgivarna att lämna ett så fördelaktigt anbud som möjligt inom ramen för upphandlingen. Det är inte visat att det som upphandlingen avser kräver fler än fyra kassetter per scanner. Utredningen i målet visar tvärtom att den offererade scannern endast kan hantera fyra kas­ setter samtidigt. Landstinget har utvärderat anbuden i enlighet vad som an­ ges i förfrågningsunderlaget. Det strider således inte mot LOU eller de ge- LÄNSRÄTTEN I DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 menskapsrättsliga principerna att godta Plandents anbud av de skäl som DAD anfört i denna del. Kostnad.för rengöring DAD har påtalat att Unident och Plandents LCC-kostnad hade varit väsent­ ligen högre om de hade följt de rengöringsinstruktioner som följer av bruksanvisningen till den röntgenmaskin som de offererat. Sida 11 2458-08 E Som nämndes ovan har DAD vare sig lidit eller kan komma att lida skada i förhållande till de uppgifter som Unident lämnat i sin LCC-deklaration. Av den anledningen kommer länsrätten endast att bedöma om DAD: s påståen­ de utifrån Plandents anbud. Landstinget har ställt vissa krav angående rengöring och desinfektion. Av kravspecifikationen framgår att leverantörens produkter ska klara folktand­ vårdens krav på rengöring och desinfektion med 70 procents sprit och ten­ sider. Anbudsgivaren ska dessutom ange om det finns specifika krav avse­ ende hygienrutiner eller förbrukningsmaterial vid användningen av produk­ ten. Det är endast dessa specifika krav som ska tas upp i beräkningen av LCC-kostnaden. Plandent har angett att det inte finns några sådana specifi­ ka krav vid användningen av produkten. Av bruksanvisningen till den rönt­ genmaskin som Plandent offererar framgår endast att desinfektions- och rengöringsmedel som är godkända av företaget som tillverkar röntgenma­ slönen ska användas samt att desinficering ska ske med en mjuk luddfri duk. Landstinget menar att dessa krav inte utesluter rengöring med 70 pro­ cent sprit och tensider. Länsrätten anser inte att DAD har visat att bruksan­ visningen medför specifika krav avseende hygienrutiner eller förbruk­ ningsmaterial som Plandent borde ha tagit upp i beräkningen av LCC­ kostnaden. DAD: s ansökan om överprövning ska därför avslås i denna del. LÄNSRÄTTEN l DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 Garantitid Landstinget har valt att konkurrensutsätta kostnaden för förbrukning av sensorer i LCC-deklarationen. DAD menar att landstinget borde ha tagit hänsyn till att bolaget har en femårig garanti på sina sensorer vilket innebär att färre sensorer behöver bytas ut vilket i sin tur leder till en lägre kostnad för förbrukning av sensorer. Sida 12 2458-08 E DAD har godkänt landstingets krav på en garantitid på tolv månader som ingår i kravspecifikationen. Förfrågningsunderlaget innehåller inga andra krav på garantitiden. Att ha en längre garantitid innebär således ingen direkt konkurrensfördel i LCC-deklarationen. Den enda utgångspunkten för an­ budsgivarna vid beräkningen av kostnaden är dock att alla sensorer behöver bytas ut en gång under avtalsperioden. Länsrätten anser inte att informatio­ nen utesluter att anbudsgivaren skulle kunna ta hänsyn till en lång garanti­ tid för det fall en sådan skulle leda till att en viss del av förbrukningskost­ naden skulle landa på den som har lämnat garantin. Oavsett om DAD: s garanti skulle innebära en sådan besparing avseende förbrukningskostnaden är det dock upp till anbudsgivaren att lämna ett så konkurrenskraftigt pris som möjligt. DAD har valt att lämna ett anbud som motsvarar hela kostna­ den för att byta ut alla sensorer en gång och får stå för sitt anbud. Länsrätten anser att den information som ges i LCC-deklarationen är tydlig och ger tillräckligt mycket information för att anbudsgivama ska kunna lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Landstinget är förhindrat av principen om lika­ behandling och transparens att ta hänsyn till omständigheter utanför utvär­ deringsmodellen och att ändra en anbudsgivares bud till det bättre. Utred­ ningen i målet visar inte annat än att landstinget har följt den beräkning som följer av förfrågningstmderlaget. Det ovan anförda innebär att DAD:s ansö­ kan om överprövning ska avslås i denna del. LÄNSRÄTTEN I DOM VÄNERSBORG 2009-01-27 Sida 13 2458-08 E Egenformel i LCC-kalkylen Som nämndes ovan har DAD vare sig lidit eller kan komma att lida skada i förhållande till de uppgifter som Unident lämnat i sin LCC-deklaration. Det saknas därför förutsättningar att bifalla DAD: s ansökan om överprövning på den angivna grunden. Utbildning DAD har påtalat att Plandent har undanhållit kostnader för utbildning i LCC-deklarationen. I kravspecifikationen anges att kostnaden för utbildning av 20 röntgenhand­ ledare skall ingå. Plandent har tagit upp en sådan kostnad i sin LCC­ deklaration. I kravspecifikationen uppges även att anbudsgivarna ska ange en kostnad per utbildningsplats utöver de 20 som ska ingå i anbudet. Plan­ dent har angivit denna kostnad både i kravspecifikationen och som en kommentar i LCC-deklarationen. Plandent har inte räknat in kostnaden i LCC-deklarationen i enlighet med förfrågningsunderlaget. Plandent har således inte undanhållit några kostnader för utbildning. DAD: s ansökan om överprövning ska därför avslås även i denna del. Som ovan framhållits gäller inte det interimistiska beslutet att upphandling­ en inte får avslutas. . UR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (3109/lB) -�� �f// \ 1tta mgren