FÖRVALTNINGSR ÄTTEN I FALUN Enhet 2 Ann-LouiceJonsson SÖKANDE DOM 2015-02-19 Meddelad i Falun Mål nr 5449-14 Sida1(9) ARInternetplatsenAB, 556326-5346 Drottninggatan 1 B, 2 tr 753 10Uppsala MOTPART Falu kommun 79183Falun KONKURRENSVERKET 2015 -02- 2 0 • Avd Dnr KSnr Ombud: UpphandlingsCenter iLudvika kommun 771 82 Ludvika SAKEN Offentlig upphandling FÖRVALTNINGSRÄTTENSAVG ÖRANDE AktbU Förvaltningsrätten avslår AR InternetplatsenAB:s ansökan om överpröv­ mng. Dok.Id 129318 Postadress Box45 S-791 21 Falun Besöksadress Kullen4 Telefon Telefax 023-383 00 00 023-383 00 80 E-post: forvaltningsrattenifalun@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-12:00 13:00-16:00 Sida2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449- 14 I FALUN Enhet 2 BAKGRUND OCH YRKANDEN M.M. Gemensamma nämnden för upphandlingssamverkan genomför, genom upphandlingscenter iLudvika, en upphandling av"Verksamhetssystem för arbetsmarknadsåtgärderFalun" (GNU 2014/99) förFalu kommun. Upp­ handlingen genomförs genom ett förenklat förfarande enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling(LOU). Genom tilldelningsbeslut den 7 november 2014 antogs anbudet från 2BRA SystemAB(2BRA) uti­ från tilldelningsgrunden ekonomiskt mest fördelaktiga anbud. ARInternetplatsen AB (Bolaget) ansöker om överprövning och yrkar att upphandlingenfår avslutas först sedan rättelse vidtagits, i första hand på så sättatt 2BRA:s anbud diskvalificeras från utvärderingen på grund av bris­ tande uppfyllelse av vissa i ansökan närmare angivna skall-krav, och i andra hand på så sättatt Bolagets anbud utvärderas på nytt i de delar där poängnedsättning skett och att en ny visning av offererat system genom­ förs. Bolaget yrkar vidareatt 2BRA : s anbud ska utvärderas på nytt med justerad poäng i enlighet med vad som närmare anförs i ansökan. Bolaget anför till grund för sin ansökan i korthetattFalu kommun vid bedömning­ en och utvärderingen av anbuden har frångått vad som anges i förfråg­ ningsunderlaget och att förfarandet strider mot 1 kap. 9 § LOU. Falu kommun bestrider bifall till ansökan och anför till stöd för sin in­ ställning i korthet att 2BRA uppfyller samtliga skall-krav ochatt utvärde­ ringen och poängsättningen har genomförts i enlighet med de grundläg­ gande principerna ochLOU. SKÄLENFÖRAVGÖRANDET Utgångspunkterförförvaltningsrättens prövning I mål om överprövning enligtLOU gäller somhuvudprincip att den part som gör gällandeatt en upphandling ärfelaktig på ett klart och tydligt sätt anger vilka omständigheter han grundar sin talan på(RÅ 2009 ref. 69). Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449 -14 Enhet 2 I FALUN Förvaltningsrätten har således att pröva om det på grundval av vad Bolaget anfört är visatattFalu kommun har brutit mot någon av de grundläggande principerna eller någon annan bestämmelse iLOU och att detta medförtatt Bolaget lidit eller kan kommaatt lida skada(16 kap. 6§ LOU) .Degrund­ läggande principerna innebär att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt, genomföra upphandlingar på ett öppet sätt samt iaktta principerna om ömsesidigt er­ kännandeochproportionalitet(1kap. 9§ LOU). 2BRA:s uppfyllelse av obligatoriska krav Bolaget gör gällandeatt2BRA inte uppfyller skall-kraven enligt 6.3, 6.4, 8. 1 och9. 1 och framför bl. a. föjl ande. Av utvärderingsrapporten(punkten 1.1.11) framgåratt 2BRA: s system endast tillåter pdf. Det går inteatt läsa pdf-dokumentiMicrosoftOffice2010, utandetkrävsstandardiserade word-dokument.Medanledning av vad som anges i punkten 1. 1.12 i ut­ värderingsrapportenfinns det vidare anledningatt tro att efterfrågade do­ kument såsom t.ex. brev och etiketter hanteras helt och hållet via pdf- dokument i 2BRA: s system. Eftersom pdf-dokument intefungerar iMicro­ softOffice2010 ska2BRA:sanbudförkastasdåkraveni6.3, 6.4och8.1 inte är uppfyllda. Mot bakgrund avattFalu kommun i utvärderingsrappor­ ten( punkten 1.1.13 ) angett att det är"lite omständigt med överföring till excel men det går", finnsdet vidare anledning att troatt det intefinns nå­ gon exportfunktion till exceli systemet, vilket krävs enligt kravet i 9.1. Falu kommun borde således kontrollera detta. Falu kommun har mot detta fört framatt2BRA: s klientversion av offererat system uppfyller kraven i 6. 3 och 6. 4 eftersom systemet fungerar i opera­ tivsystemetMicrosoftWindows 7 och klararMicrosoft Office 20 10 . Kra­ vet i 6.4 har ställts uppför att undvika systemkonflikter i de fall då system kräver stöd iMicrosoftOffice eller likvärdiga program. Vid användandet av 2BRA : s system uppstår emellertid inga systemkonflikter medMicrosoft Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449-14 I FALUN Enhet 2 Office. Eft ersom det i 2BRA:s system går att bifoga pdf- filer, är också kra­ vet i 8.1 är uppfyllt. 2BRA:s system medger också att data exporteras till Excel i enlighet med vad som anges kravet i 9. 1, visserligen i två steg, vil­ ket föranlett en lägre poängsättning vid den senare utvärderingen. I förfrågningsunderlaget(Skallkrav) föreskrivs bl. a. föjl ande: Krav6.3 Systemet ska fungera på windows 7 plattform (OS) och följa Ms standard under avtalsti­ den. Krav6.4 Systemet ska klara Ms Office 2010 och senare versioner. Krav 8.1 Systemet ska tillhandahålla möjligheten att: [...] Kunna Bifoga exempelvis pdf.filer och/eller worddokument kopplat till person [...] Krav 9.1 Systemet ska inom ramen för funktioner eller stödfunktioner kunna tillhandahålla möjlig­ heten att: [...] Det ska vara möjligt att exportera till excel. Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Förvaltningsrätten konstaterar att det i upphandlingsrapporten angesatt 2BRA i sitt anbud har dokumenterat att det uppfyller alla ställda krav och att det därmed godkänts för vidare anbudsutvärdering.Bolagets argumen­ tation om bristande skallkravsuppfyllelse utgår huvudsakligen ifrån vad som anges i den kommentar som har lämnats av kommunens referensgrupp i samband med att gruppen testat 2BRA: s system föratt bedöma hur an­ vändarvänligt det äratt bifoga dokument ochhur hanteringen kring detta är. Falu kommun har i målet uppgettatt 2BRA :s offererade systemfunge­ rariMicrosoftWindows7,attdetklararMicrosoftOffice2010 ochattdet obligatoriska kravet i 6. 4 har ställts upp i syft e att undvika systemkonflik­ ter i de fall där offererade system kräver stöd iMicrosoft Office eller lik­ värdigaprogram, eftersomkommunensIT-miljösvårligenkanbytasutför Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449 -14 Enhet 2 I FALUN att möjliggöra införandet av ett förhållandevis litet system. Falu kommun har vidare uppgettatt några sådana systemkonflikter inte uppstår då 2BRA:s system används ochatt kravet därigenom. anses vara uppfyllt. Förvaltningsrätten anser inteatt kraven i 6. 3 och 6. 4 kan ges en så långtgå­ ende tolkning som att offererat system. måste ha full funktionalitet gente­ motMicrosoft Office2010. Kravet i8. 1 om att systemet ska tillhandahålla möjlighetattbifoga"exempelvispdf.fileroch/ellerworddokum.ent", synes även det tala emot en sådan tolkning. 2BRA:s anbud får mot den bakgrun­ den anses uppfylla de aktuella kraven i 6. 3 och 6. 4, trots vad som fram.förts omatt offererat system. endast tillåteratt pdf-dokum.ent bifogas. Förvalt­ ningsrättenfinner slutligen inteatt Bolaget i någon mån har förmått visa på vilketsätt2BRA:ssysteminteuppfyllerkraveni8.1 och9.1.Förvaltnings­ rätten gör således, utifrån vad somanförts i målet, bedömningenatt det inte funnits skäl förFalu kommunatt förkasta anbudet från 2BRA på grund av bristande uppfyllelse av obligatoriska krav. Brister i anbudsutvärderingen? Bolaget gör gällande attFalu kommun inte har genomförtutvärderingen på ett objektivt, öppet och likvärdigt sätt och menar att utvärderingen av såväl Bolagets anbud som 2BRA:s anbud är behäftad med ett flertal brister. Bo­ laget framför bl. a. föjl ande. De tekniska förhållandena varundermåliga vid visningstillfället av Bolagets system varför en ny visning måste genom.fö­ ras. De poäng som Bolaget tilldelats kan inte ligga till grund för utvärde­ ringen. Trots attFalu kommun inte ställde några frågor sattes poängen ned på grund avatt det förevisade systemet inte ansågs fullgott. Inte heller av visningsprotokollet framgår att poängnedsättningar skulle bli aktuella, an­ natän gällande punkterna 1. 1.6 och 1. 1. 12. Bedöm.ningsprocessen kan inte anses ha skett på ett öppet och icke diskriminerande sätt. Falu kommun har missförstått punkten 1 . 1 . 6 gällande skyddade personuppgift er. Bolaget beskrev vid visningen att skyddande av personuppgift er sker på omvänt Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449 -14 Enhet 2 I FALUN sätt, dvs. genomattmanbestämmervilkendatavarjeroll(systemadminist­ ratör/handläggare, förvaltningsrättensanmärkning) skafåseochförvem det gäller. Behörighetatt se förutbestämd data styrs således av olika roller. DetäranmärkningsvärtattBolageterhållitO poängfördettakriterium, dvs. att bedömningen är "inte användarvänligt, upplevs krångligt". Utvär­ deringen av denna punkt måste således göras om. Punkten 1. 1.12 har ut­ värderatspåfelaktiggrundochmåsteävendengörasom.Bolagethar, uti­ från vad som framgår av kravet i 6.4, utgått frånatt bedömningen skulle ske utifrån hur användarvänligt det äratt göra egna mallar iMicrosoftOf­ fice(Word) ochintefärdigamallarisystemet.Falukommunsbedömning och poängsättning är därmedfelaktig och 2BRA har på motsvarande sätt tilldelats för höga poäng vid utvärderingen av punkten 1.1. 12 . Vad gäller punkterna 1. 1. 2 , 1. 1. 4 och 1.1. 15 har poängsättningen inte skett på ett ob­ jektivt sätt eftersom2BRA har gynnats i förhållande till Bolaget. Falu kommun har mot detta inväntatt Bolaget system, i enlighet med vad som anges i förfrågningsunderlaget(Krav 5. 1Skallkrav) , har utvärderats med utgångspunkt från den offererade testmijl ön/demoversionen ochatt Bolaget har erhållit rättvisande poäng utifrån den information som fanns i anbudet/testmiljön. Falu kommun har vidare framfört bl. a. föjl ande. Det framgår klart och tydligt vad som avses med egna mallar i punkten 1.1. 12 och den omständigheten att det i 2BRA:s anbud finnsfärdiga funktioner för t. ex. checklistor, schema, handlingsplaner och slutrapporter- utöver möjligheten att använda egna utformade Word-mallar-har ansett s som mer användarvänligt och därmed genererat högre poäng vid utvärderingen. Den efterföjl ande visningen av systemet företogs enbart i klargörande syfte för att säkerställaatt poängsättningen i testversionen/demomiljön var riktig och en eventuell ny visning skulle inte medföra någon ändrad bedömning. Samtliga visningar har dessutom haft identiska tekniska förutsättningar. Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449 -14 Enhet 2 IFALUN Bolaget har i genmäle anfört bl.a. föjl ande. Ett demosystem som inte inne­ håller testexempel har ett mycket begrän sat värde för en utvärdering och det är märkligtatt låta en egenhändigt skapad testsituation avgöra poäng­ sättningen. Falu kommun har inte heller beskrivit några testexempel eller hur blindtestningen skulle gå till. Det har dessutom visat sig attFalu kommun inte har loggat in i rollen som handläggare, vilketär nödvändigt föratt bedöma hur Bolagets systemfungerar i den rollen.Av förfrågnings­ underlaget framgår inteattFalu kommun skulleutvärdera och tilldela po­ äng redan med hjälp av de inloggningsuppgifter som man begärt i förväg, dvs. innankommunenfåttnågoninformationfrånBolagetomhursystemet fungerar och vilkafunktioner som löses på respektivewebbsida. Om Bola­ get haft kännedom om att poäng skulle tilldelas på det sätt som skett, hade Bolaget lagt in mer utförliga hjälptexter och eventuellt också rubriksatt sidorna annorlunda. Falu kommun har således överhuvudtaget inte kunnat göra de tester och utvärderingar som hela utvärderingsmodellen bygger på och som har varit avgörande för poängsättning och tilldelning i upphand­ lingen. Förvaltningsrätten gör föjl ande bedömning. Det är Bolaget som ska visa attFalu kommun har utfört anbudsutvärde­ ringen på ettfelaktigt sätt. Vid en överprövning måste förvaltningsrätten utgå ifrånatt· den upphandlande myndigheten själv har bäst förutsättningar att utvärdera anbuden. Högsta förvaltningsdomstolen har uttalatatt över­ prövningen inte tar sikte på upphandlingens materiella resultat utan endast på om myndigheten förfarit formellt korrekt och iakttagit de upphandlings­ principer och förfaranderegler som anges iLOU(HFD2013 ref. 5) .Endast om den upphandlade myndigheten tagit ovidkommande hänsyn eller påtag­ ligt avvikit från de kriterier som angivits i förfrågningsunderlaget kan det således bli aktuellt att ingripa mot en upphandling på denna grund. Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449-14 Enhet2 I FALUN Bolaget synes numera vara av uppfattningen att den utvärderingspoäng som Bolaget åsatts vid utvärderingen enligt punkterna 1.1.1 - 1.1.15 har sin förklaring i att Falu kommun inte har loggat in i testmiljön i rollen som handläggare, vilket Bolaget menar är en förutsättning för att ens kunna bedöma hur dess system fungerar i den rollen. Falu kommun vitsordar att inloggning i testmiljön har skett som systemadministratör och inte som handläggare, men menar att denna omständighet saknar betydelse eftersom det för att utföra arbetsuppgifter inte i någon mån kan anses användarvän­ ligt att enbart vissa funktioner går att utföra som systemadministratör. Förvaltningsrätten konstaterar att det i förfrågningsunderlaget (Krav 5.1 Skallkrav) bl.a. anges att anbudsgivaren ska ge Falu kommun möjlighet att utvärdera tjänsten genom att erbjuda en demoversion, länk till testmiljö eller liknande och att kravet ligger till grund för utvärdering av användar­ vänligheten i systemet, punkt 1.1.1 - 1.1.15 i Utvärderingsmodell. I för­ frågningsunderlaget (Utvärderingsmodell, 1.0) anges vidare bl.a. att be­ dömningar enligt 1.1.1 - 1.1.15 besvaras av beställarens referensgrupp under utvärderingen och att referensgruppen består av personer som kom­ mer att jobba med systemet i sin yrkesroll. I korthet kan vidare nämnas att det av utvärderingsmodellen framgår att referensgruppen kommer att be­ döma och poängsätta de olika kriterierna enligt en 5-gradig skala där 5 poäng inte medför något procentuellt påslag på anbudspriset samt att ut­ värderingen av kriterierna i 1.1.5 - 1.1.14 innebär att systemet testas uti­ från användarvänlighet. Förvaltningsrätten anser att informationen i detta hänseende är tillräckligt tydlig och det för Bolaget bör ha framgått att utvärderingen av systemets användarvänlighet i första hand kommer att bedömas utifrån den demo­ version eller länkade testmiljö som ska lämnas in med anbudet. Det har enligt förvaltningsrättens mening ålegat Bolaget att se till att erbjuden de­ moversion eller testmiljö är komplett och innehåller erforderlig informat- Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5449-14 Enhet 2 I FALUN ion om systemet och dess funktioner. Den omständigheten att utvärdering­ en av användarvänlighet och eft erföjl ande poängsättning för Bolagets del måhända har påverkats avattFalu kommun varit inloggad i testmiljön i rollensomsystemadministratörochintesomhandläggare, kanmotden bakgrunden inte läggasFalu kommun till last. Förvaltningsrätten finner sammantaget inte att Bolaget har förmått visaatt dess anbud har erhållit för låg poäng vid anbudsutvärderingen i förhållande till den information som lämnats i anbudet. Förvaltningsrätten finner inte heller visatattFalu kom­ mun har tilldelat2BRA för höga poäng eller på annat sätt utvärderat anbu­ den på ett sätt som står i strid med de grundläggande principerna ochLOU. f,HUR Förvaltningsrätten finner sammanfattningsvisatt Bolaget inte har visatatt det föreligger skäl för ingripande enligtLOU varför ansökan om överpröv­ ning ska avslås. WlRKLAGAR, se bilaga(DV 3I 09/1CLOU) . ForslundJohansson Rådman