FÖRVALTNINGSRÄTTEN IFALUN Handläggare: förvaltningsrätts­ notarien Victor Lengquist SÖKANDE DOM 2010-07-16 Meddelad i Gävle Mål nr 3059-l0E Rotel 11 Sida 1 (9) STQM Management AB, 556595-6199 Box 21119 100 31 Stockholm Ombud: Advokaten Ola Be�jemann ADN Law Advokatfirma AB Box 7641 103 94 Stockholm MOTPART Kommunalförbundet Inköp Gävleborg, 222000-2311 826 80 Söderhanm SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) DOMSLUT DokJd 4931 Postadress Box 1093 S-801 35 Gävle Besöksadress Lantmäterigatan 4 Telefon Telefax 023-383 00 00 023-383 00 90 E--post: forvaltningsrattenifalun@dom..se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-12 00 13:00-16:.00 Förvaltningsrätten bifaller ansökan och beslutar att Inköp Gävleborgs upp­ handling avseende Programorganisation och nyttokalkyl för e-�jänster (2010-2829) inte får avslutas förrän rättelse har gjorts genom en ny utvär­ dering av kriteriet "Referenser". FÖRVALTNINGSRÄTTEN IFALUN BAKGRUND DOM 2 010-07-16 Sida 2 3059- l 0E Kommunalförbundet Inköp Gävleborg (Inköp Gävleborg) har genomfört upphandling av "Programorganisation och nyttokalkyl för e-�jänster", ärendenmmner 2010-2829. Efter tilldelningsbeslut den 12 februari 2010 ansökte STQM Management AB (nedan bolaget) om överprövning enligt LOU. Förvaltningsrätten biföll ansökan genom dom den 29 mars 2010, målnummer 2272-10, och förordnade att upphandlingen inte fick avslutas förrän rättelse gj01is på så sätt att bolagets anbud skulle utvärderas. Av nytt tilldelningsbeslut daterat den 30 mars 2010 framgår att avtal kom­ mer att tecknas med anbudsgivaren Deloitte AB. Av utvärderingsprotokollet framgår att bolaget efter utvärdering av kriteri­ et Kompetens fått betyget 2 med följande kommentar: "Godkänd dock finns ingen generell CV-profil på konsulten. Svårt att se vilken exakt roll konsulten haft i respektive uppdrag. I anbud anges två konsulter men en­ dast en finns presenterad. Referensuppdragen stämmer ej helt överens med konsultens referensuppdrag".Efter utvärdering av kriteriet Referenser har bolaget fått betyget 3 med fö�jande kommentar: "Bra referenser, dock svårt att se att STQM med sin omsättning haft dessa uppdrag i sin helhet. Borde angetts. Även tidsperiod för projekten borde angetts". Bolaget har vid sammanräkning fått ett snittbetyg om 2,5 och därmed uteslutits. YRKANDEN M.M. Bolaget ansöker om överprövning av den aktuella upphandlingen och yrkar att förvaltningsrätten i första hand ska besluta att upphandlingen ska rättas på så sätt att bolagets anbud utvärderas k01rekt och i andra hand att den ska göras om. Till grund för sin ansökan anför bolaget fö�jande. Inköp Gävle­ borg har vid utvärderingen av kompetens och referenser (steg tre i upp­ handlingen) lagt in för bolaget okända och oredovisade faktorer för att ut­ värdera anbuden. Kompetens: Bolaget har lämnat kompetensuppgifter på FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2010-07-16 Sida 3 3059-l0E IFALUN begärt sätt och de amnärkningar som Inköp Gävleborg gjo1i vid utvärde­ ringen - om krav på samtliga inblandades ev, samt att det ska finnas en exakt överensstämmelse mellan konsulternas referenser och referensupp­ dragen - är inte relevanta eftersom kraven inte angetts i forfrågan. Det fran1går inte av förfrågan att individuella ev skulle upprättas, utan endast att redogörelse för kompetens och erfarenhet ska lärnnas. Det finns inte heller något uttryckligt krav på att särskilt nanmgivna konsulter ska knytas till uppdraget. Bolaget har utgått från att kontroll av detta gjordes genom genomgång av bilagd infmmation och/eller samtal med lämnade referen­ ser. Det har från Inköp Gävleborgs sida noterats att det fim1s avvikelse mellan referensuppdragen beskrivna under punkten 3.1 respektive 3.2 i bilaga till anbudet. Det är i sig korrekt att Upplands Väsby inte tagits med bland referenserna under 3.2. Det är dock svåii att förstå varför detta läggs anbudsgivaren till last när ett begränsat antal referenser efterfrågats med preciseringen att de ska ha liknande omfattning och samma arbetssätt. Bo­ laget har i allmänna ordalag beskrivit vilken erfarenhet bolaget har av den aktuella typen av �jänster. Till detta har även utvecklats och framhållits den specialistkompetens som föreligger genom samarbetet med Johaimes Hel­ frich. Bolaget hai· tydliggjort att konsulterna tillsammans har en omfattande expertkompetens och erfai·enhet. Johan Helfrich har namngivits för att klargöra att en extern kompetens knutits till bolaget. Referenser: Bolaget har lä1m1at fyra referenser och saintliga uppfyller kravet på att samma ar­ betssätt har genomförts. Referenserna har utvärderats på ett irrelevant sätt eftersom Inköp Gävleborg inte hai· kontaktat de personer som ai1getts. Bo­ laget har vid kontroll med läim1ade referenser kmmat konstatera att Inköp Gävleborg inte har kontaktat någon av dem. Utvärderingen hai· således enbart utgått från de skriftliga uppgifter som lämnats i anbudet, vilket inte är förenligt med begäran om referenser och kontaktuppgifter. Anbudsgiva­ ren har rätt att anta att kontakt tas och detaljinformation inhämtas fråi1 refe­ renserna. Mot bakgmnd av detta är det svåii att förstå hur Inköp Gävleborg genomfö1i sin utväi·dering. Det kan ju knappast vara avsikten att lämnade FÖRVALTNINGSRÄTTEN IFALUN DOM 2010-07-16 Sida 4 3059-l0E referenser endast bedöms utifrån de skriftliga uppgifter som lämnas av anbudsgivaren. De tre av referenserna som kunnat nås hm· uppgett att de skulle ha länmat mycket goda eller utmärkta omdömen. Det kan vidare konstateras att Inköp Gävleborg i sin utvärdering lagt in värderingar som inte kunnat fömtsägas av anbudsgivm·e. Det har inte framgått att bolagets omsättning skulle komma att utvärderas för att avgöra om bolaget haft uppdrag i sin helhet. Bolaget har utgått från att i den mån annat inte anges så ska referensen avse "uppdraget i sin helhet". Inte heller har uppgift om tidsperiod efterfrågats i förfrågningsunderlaget. Bolaget har utgått från att upphandlm1de enhet inhämtar önskad information, utöver den kortfattade beskrivningen av uppdraget, från referenten. - Bolaget har fått betyg 2 i kompetensdelen och betyg 3 i referensdelen. Bolaget uppfyller de krav som kan ställas för att få ett snittbetyg avseende referenser och kompetens som minst uppgår till 3, varför bolaget lider skada om det beslut som fat­ tats får kvarstå. Bolaget borde ha tilldelats uppdraget vilket kan ske om steg tre av upphandlingen görs om. Om detta inte är möjligt bör upphand­ lingen göras om i sin helhet. Inköp Gävleborg bestrider bifall till m1sökan och anför följande. Det fram­ går tydligt i förfrågningsunderlaget vilka kriterier som kommer att bedö­ mas i steg tre. Leverm1törer har under den tid som förfrågningsunderlaget annonserats haft möjlighet att ställa frågor gällande vilka kriterier som k01nmer att bedömas i utvärderingen. Detta för att underlaget ska vara transpm·ent och proportionerligt mot marknaden. Då det inte inkonm1it några frågor avseende utvärderingen anses alla de som lämnat anbud ha accepterat de villkor som gäller för utvärderingen. De uppgifter som bola­ get länmat i sitt anbud har bedömts på san1llla sätt som övriga m1budsgiva­ res uppgifter, dvs. både objektivt och professionellt. Bolaget fick 2 poäng avseende kompetens och en bidragande orsak till poängen är det som re­ dovisats i utvärderingsprotokollet. Utvärderingen av kriteriet kompetens har gjorts utifrån vm:je enskilt företag gentemot bedömd kompetens för Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3059-10E 2010-07-16 uppdraget. Den beskrivning av kompetens som bolagets anbud innehöll var godkänd, men på grund av avsaknad av kompetensprofil genom eventuell CV kunde inte högre betyg styrkas. Det som angetts i anbudsformuläret under "upphandlingserfarenheter" är undennåligt, vilket också föranlett den poängbedömning som skett på grund av bristande substans i beskriv­ ningen. Då det gäller referenser har bedöim1ingen gjorts av redovisade uppgifter i leverantörernas anbud. I denna upphandling har referenser en­ dast bedömts utifrån vad leverantören själv har angivit. Det är ett nonnalt förfarande.Enligt den utvärdering som gjorts har det inte framkommit skäl för kontroll hos referenspersoner, varvid bedömningen enbfili skett utifrån leverantörernas egna beskrivningar av uppdrag. Bolaget har i yttrande anfö1i bl.a. fö\j3.11de. Det är korrekt att bolaget inte ställde frågor i anledning av upphandlingen. Det är Inköp Gävleborgs skyldighet, i egenskap av upphandlande enhet, att klargöra vilken infonna­ tion som efterfrågas på ett förståeligt sätt. Anbudsgivaren ska inte behöva göra en vidsträckt tolkning för att få med all den information som eventu­ ellt kan innefattas i förfrågan. Inköp Gävleborg har inte begärt att den ex­ akta rollen som individuella konsulter haft i uppdrag ska redovisas, att det ska finnas en kon-elation mellan konsulternas redovisade uppdrag och refe­ rensuppdragen eller att Inköp Gävleborg ville erhålla individuella CV för konsulter som avsåg att utföra uppdraget. Av en sammanställning av de delar av bolagets anbud där kompetensen beh3.11dlas framgår att det inte finns "brist på substans i beskrivningen". Inköp Gävleborgs uttalande an­ gående bedömningen av referenser är förvånande, särskilt som det läggs stor vikt vid beskrivningen av referenser i kompetensdelen. Referenser lämnas - generellt - för att deras bedömning ska utgöra en del i utvärde­ ringen. Har Inköp Gävleborg utvärderat anbudsgivarens egen presentation av referenserna? Det ifrågasätts varför kontaktuppgifter begärts om Inköp Gävleborg inte haft för avsikt att kontakta referenser annat än i undantags­ fall. Om Inköp Gävleborg endast haft för avsikt att bedöma vad som fram- IFALUN Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3059-10 E IFALUN 2010-07-16 konm1er om referenser i anbudsbilagan borde den i1mehållit utrymme för att specificera de uppgifter som skulle läggas till grund för bedömningen, dvs. "kvalitet på utfö1i arbete" och "leverans enligt tidplan". Istället skulle anbudsgivama i formuläret ge "beslaivning av uppdraget" och "värde". Den senare rubriken är illa vald dels eftersom den saknar relevans annat än för bedömning av referensuppdragets omfattning, dels eftersom Inköp Gävleborg bedömt bolagets omsättning i förhållande till denna. De valda utvärderingslaiteriema är inte lämpliga att bedöma utifrån anbudsgivarens egen information och fo1mulärets utfo1mning ger fog för att anta att refe­ renserna skulle kontaktas. En anbudsgivare torde inte redovisa eventuella brister i kvalitet, utan tvärtom framhålla att kvaliteten varit hög. Inköp Gävleborg har i yttrande anfört följande. Bolaget har anfört att det inte lämnats särskilt utrymme för att specificera de uppgifter som skulle läggas till grund för bedömningen av referenser. Inköp Gävleborg menar att bolaget haft möjlighet till frågeställningar runt detta, men det har inte inkommit några. Formulären är statiska i vissa sammanhang, men det finns alltid möjlighet att hänvisa till bilagor som är relevant för efterfrågad upp­ gift. Inköp Gävleborg anser därav att transparensprincipen har föUts. Förvaltningsrätten har den 9 april 2010 beslutat att upphandlingen inte får avslutas innan något annat har beslutats. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser Enligt 16 kap. 1 § första stycket LOU får en leverantör som anser sig ha lidit eller kan kormna att lida skada enligt 2 § i en framställning till allmän förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder enligt den paragrafen. Av 16 kap. 2 § första stycket LOU framgår att om den upphandlande myn­ digheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller nå- FÖRVALTNINGSRÄTTEN IFALUN DOM 2010-07-16 Sida 7 3059-I0E gon annan bestämmelse i dem1a lag och detta har medfö1i att leverantören lidit eller kan k01mna att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjo1is. Av 1 kap. 9 § LOU framgår att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Utredningen i målet Av punkten 3.3 "Utvärdering - steg 3" i aktuellt förfrågningsunderlag framgår att utvärdering ske enligt det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till pris (50 procent), kompetens (30 procent) och referenser (20 procent). Vidare framgår att bedömningen av "Kompetens" k01mner att göras på anbudsgivarens beskrivning enligt anbudsformuläret 3.1. Under punkten "Referenser" fran1går att leverantören ska ange minst tre referen­ ser där offererat arbetssätt genomfö1is, samt att Inköp Gävleborg tillsam­ mans med referensgruppen kommer att värdera och bedöma följande där samtliga kriterier har samma vikt. • • Kvalitet på utfört arbete Leverans enligt tidsplan Poängbedömningen kommer att ske från 1-5 inom respektive utvärde­ ringskriterie och anbud med högst totalpoäng kommer att antas. Anbud där snittbetyget för kriterierna "kompetens" och "referenser" understiger 3 poäng kommer att uteslutas. Av punkten 3.1 i anbudsformuläret framgår följande. Beskriv offererade konsulternas kompetens och erfarenhet avseende: • • • Kommuners syste1mniUö, processer och styrning. Att ta fram och förankra e-tjänster inom kommunal förvaltning e-förvaltning. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2010-07-16 Av punkten 3.2 i anbudsfonnuläret framgår följande. Ange minst tre refe­ renser från uppdrag med liknande omfattning inom offentlig verksamhet. Leverantören anger minst två referenser där offererat arbetssätt genom­ förts. Uppgifter om "Kund", "Beskrivning av uppdrag", "Värde", samt "Kontaktuppgifter e-post och telefon" efterfrågas. Förvaltningsrättens bedömning Förvaltningsrättens prövning i målet utgör en kontroll av om det på grund­ val av vad sökanden har anfö1i i målet filllls anledning att vidta sådana åt­ gärder som anges i 16 kap. 2 § LOU. För att ett ingripande ska bli aktuellt krävs också att sökanden kan visa att han lidit skada eller kan komma att lida skada på grund av att den upphandlande myndigheten brutit mot LOU. Kompetens Sida 8 3059-10E IFALUN Bolaget har anfört att de brister som Inköp Gävleborg riktat mot bolaget vid utvärderingen av kriteriet kompetens inte kan hänföras till vad som efterfrågats i förfrågningsunderlaget. Bolaget har härvid gjort gällande att krav på CV inte ställts i förfrågningsunderlaget och att det inte ställts krav på överensstämmelse mellan konsulternas referenser och referensuppdra­ gen. Av punkt 3.1 i anbudsformuläret framgår att anbudsgivare ska beskriva de offererade konsulternas kompetens och erfarenhet avseende tre efterfråga­ de 01måden.Enligt förvaltningsrättens bedömning har bolaget inte visat att de beaktanden som Inköp Gävleborg redovisat i utvärderingsprotokollet inte ryms inom det som ska utvärderas avseende kriteriet kompetens. Mot bakgrund av det anförda har det enligt förvaltningsrättens bedömning inte framkommit att Inköp Gävleborg brutit mot LOU. Vad bolaget anfö1i visar därför inte att det vid utvärderingen av kriteriet kompetens lidit eller kan komma att lida skada. Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3059-l0E IFALUN 2010-07-16 Referenser Bolaget har gjort gällande att det mot bakgnmd av förfrågningsunderlagets utfonm1ing har kmmat förvänta sig att Inköp Gävleborg skulle kontakta lä1.m1ade referenser vid utvärderingen. Bolaget har även anfört att Inköp Gävleborg beaktat omständigheter som inte kunnat utläsas av förfråg­ ningsunderlaget. Det är ostridigt att Inköp Gävleborgs utvärdering inte grundar sig på upp­ gifter från länmade referenser. Enligt Inköp Gävleborg har det varit till­ räckligt att bedöma referenserna utifrån anbudsgivarnas egna uppgifter under punkt 3.2 i anbudsfo1muläret. Förvaltningsrätten konstaterar att "re­ ferenser" utgör ett kriterie för tilldelning, vilket i1mebär att det ska göras en kvalitativ värdering av referensuppgifterna. Med hä11syn till att det är fråga om utvärderingsfasen, att förfrågningsunderlaget anger att kvalitet på utfö1i arbete och leverans enligt tidsplan ska bedömas samt utfmmningen av punkten 3.2 i förfrågningsunderlaget filmer förvaltningsrätten att Inköp Gävleborg brutit mot kraven på öppenhet och förutsägbarhet i LOU genom att inte kontakta länmade referenser vid utvärderingen. Vidare synes bola­ get ha fått poängavdrag då det inte redovisat tidsperiod för projekten och om det haft uppdragen i sin helhet, vilket inte efterfrågats i förfrågningsun­ derlaget. Mot bakgrund av det ariförda finner förvaltningsrätten att bolaget lidit eller kan kmmna att lida skada på grund av Inköp Gävleborgs underlå­ tenhet att kontakta länmade referenser. Då felaktigheten är hänförlig till utvärderingsfasen anser förvaltningsrätten att upphandlingen ska rättas på så sätt att utväJ.·deringen av referenser ska göras om. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (Dv 3109/l c). �;,,1,___,, �;1,_,..-=- Anna-Sara Söderström förvaltningsrättsfiskal SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till K.ammarrätten i Sundsvall. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för överklagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas, anledning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnum1ner, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbetsplatsen och eventuell annan plats där klaganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarrätten, 2. det beslut som överklagas med uppgift 3. om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 4. de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, .5. den ändring av förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, 6. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med va1ie särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrätten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefonnummer. On1 någon person- eller adressuppgift ändras, ska Ni utan dröjsmål anmäla ändimgen till kammarrätten. I mål om överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får avtal slutas innan tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upphävt ett inte1-imistiskt beslut I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 16 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Behöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten. DV .3109/lC LOU