FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Enhet 12 SÖKANDE Sida1 (7) DOM 2014-12-12 Meddelad i Stockholm Mål nr 22021-14 ISS Facility Services AB, 55 6410-3280 KONKURRENSVERKET 2014 -12- 1 2 Avd Onr Ombud: Advokaterna Kristian Pedersen och Erik Olsson Advokatfirman Delphi Box 1432 111 84 Stockholm MOTPART Sollentuna kommun Ombud: Advokaterna Johan Carle och Ola Axelsson Mannheimer Swartling Advokatbyrå Box 1711 11187 Stockholm SAKEN Offentlig upphandling FÖRVALTNINGSRÄTTENSAVGÖRANDE KSnr Aktbll Förvaltn:ingsrätten avslår ISS Facility Services AB:s yrkande att inhämta yttrande från Konkurrensverket. Förvaltningsrätten avslår ISS Facility Services AB:s ansökan om överprövning. Dok.Id 556867 Postadress Besöksadress Telefax 08-561 680 01 forva1tningsrattenistockholrn@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:30 115 76 Stockholm E-post: Tegeluddsvl!gen 1 08-561680 00 Telefon Sida2 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 22021-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen YRKANDEN M.M. Sollentuna kommun (kommunen) genomför en upphandling av drift och skötsel av dess fastigheter (dnr 2013/005 6), enligt lagen (2007: 1091) om offentlig upphandling, LOU, avseende tre geografiska områden. ISS Facility Services AB (bolaget) yrkar att upphandlingen ska göras om och att förvaltningsrätten ska inhämta yttrande från Konkurrensverket i frågan om upphandlingen uppfyller kraven på transparens och likabehand­ ling. Bolaget anför bl.a. följande. Kommunen har brutit mot principerna om likabehandling och transparens genom att tillämpa ett otydligt förfråg­ ningsunderlag. Avseende utvärderingskriterierna "Personal" och "Arbets­ sätt" uppställs en lång lista med generiska och intetsägande begrepp som inte ger någon närmare vägledning eller förklarar vad som faktiskt efter­ frågas eller vilken kvalitet kommunen "skäligen" kunnat förvänta sig. De knyter inte an till kommunens faktiska behov. Det har således inte klar­ gjorts vad en anbudsgivare ska prestera för att uppnå de olika poängnivå­ erna vid utvärderingen. Dessa utvärderingskriterier har getts stor vikt vid utvärderingen, varför de ensamt blir avgörande för tilldelning av kontrak­ tet, även då en anbudsgivare har ett väsentligt lägre pris än den vinnande anbudsgivaren. Kommunens beskrivning av betygsnivåema är allmänt hållen och anbudsformuläret innehåller ingen anvisning om hur anbuds­ givamas beskrivningar kommer att utvärderas. Vidare utgör kommunens motiveringar vid utvärderingen de facto inga motiveringar, utan i stället direkt inkopierad text från upphandlingsföreskrifterna. Det framgår inte varfor den vinnande leverantören tilldelats kontraktet trots att bolaget lämnat ett40 % lägre anbudspris. Härtill ska anbudsgivamas organisation, enligt anbudsformuläret, beskrivas och utvärderas under kriteriet "Per� sona!" och inte "Arbetssätt'', vilket har skett i vinnande leverantörs fall. Sida3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 22021-14 Kommunen har vidare inte formulerat sina önskemål och behov i förfråg­ ningsunderlaget ti11räckligt tydligt. Innehållet i bilagan "Felavhjälpande underhåll" är inte tiUräckligt transparent och innehåller ingen ytterligare definition av begreppet "Felavhjälpande underhåll". Vissa aspekter i upp­ handlingen har inte varit kalkylerbara eftersom nödvändig information saknats (bl.a. avseende ett ärendehanteringssystem). Det har förekommit en stor mängd frågor och svar och flera anbudsgivare har påtalat att förut­ sättningarna inte varit kalkylerbara. Kommunens svar har varit intetsä­ gande och undvikande. Upphandlingens omfattning eller ansvarsfördelning har således inte klargjorts på ett sådant sätt att jämförbara anbud kunnat lämnas. Den stora skillnaden mellan lämnade anbudspriser visar tydligt att förfrågningsunderlaget uppfattats olika av anbudsgivarna. Bolaget har till följd av överträdelserna lidit, eller i vart fall riskerat att lida skada genom att ha fått påtagligt försämrade möjligheter att vinna upphandlingen. Vidare är den centrala frågeställningen i målet vilken grad av tydlighet som krävs avseende dels utvärderingskriterierna i en upphandling, dels omfattningen av en upphandling, för att kraven på likabehandling och transparens ska vara tillgodosedda. Kommunen försöker kringgå dessa krav genom att skriva till volymen omfattande men likväl i sak intetsä­ gande förfrågningsunderlag. Därför bör ett yttrande från Konkurrensverket hämtas in. Kommunen motsätter sig bifall till bolagets ansökan och anför bl.a. föl­ jande. Förfrågningsunderlaget har varit tydligt och uppfyller laaven avse­ ende likabehandling och transparens. Kommunens målsättningar med upp­ handlingen framgår av de särskilda föreskrifterna, vilka även utgör dess förväntningar. Att dessa målsättningar förekommit i tidigare upphandling av samma tjänst innebär inte att de inte ger vägledning vid utvärderingen i den aktuella upphandlingen. Av förfrågningsunderlaget framgår hur bedömningen av anbuden ska ske och vad kommunen kommer att tillmäta I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 22021- 14 Allmänna avdelningen betydelse i utvärderingen. Utvärderingskriteriema anknyter till en beskriv­ ning av myndighetens faktiska behov. Det uppstä11s inte ett laav på att redovisa anbudsutvärderingen utförligare än vad kommunen har gjort. Den betygsskala som tillämpats anger tydligt vad som krävs för att erhålla respektive betyg_._ Begreppet "organisation" i utvärderingen av vinnande leverantörs anbud, avser i det sammanhanget som bolaget påtalar det av anbudsgivaren beskrivna tilltänkta upplägget. Vidare är den metodik och de uttryck som används i bilagan "Felavhjäl­ pande underhåll" kända för aktörer i branschen och den innehåller mer information av betydelse för anbudsgivarnas kalkylering av kostnaderna för felavhjälpande underhåll än vad bolaget återgivit. Härtill återfinns kompletterande och detaljerad information i tillhörande dokument. Frågorna 15 och 16 med tillhörande svar avser under alla förhållanden endast mycket begränsade delar av entreprenaden till mycket låg kostnad, vilket också varit uppenbart för anbudsgivarna. Förfrågningsunderlaget har i dessa delar inte brustit i transparens på så sätt att det inte varit möjligt att beräkna ett konkurrenskraftigt anbud. Årendehanteringssystemet är inte klatt men anbudsgivamas kostnader för integration m.i;n. kommer dock under alla förhållanden att vara mycket begränsade, vilket stått klart ftir anbudsgivarna. Denna fråga kan därtor inte ha varit prispåverkande i någon omfattning av betydelse. Bolaget har under alla förhållanden inte lidit skada till följd av frågan huruvida det varit möjligt att bilda sig en klar uppfattning av uppdragets omfattning, varför det redan på denna grund saknas skäl för ingripande i detta avseende. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET De grundläggande principer som ska efterlevas vid all offentlig upphandling återfinns i 1 kap. 9 § LOU och utgör principerna om icke­ diskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och förutsebarhet), I STOCKHOLM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 22021-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Dessa principer ska beaktas i alla skeden av upphandlingsförfarandet. Av 16 kap. 6 § LOU framgår att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den f'ar avslutas ilirst sedan rättelse har gjorts. Förvaltningsrätten konstaterar att det av förfrågningsunderlaget framgår bl.a. följande. Kommunen tilldelar kontraktet till det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. För denna bedömning uppställs särskilt angivna och viktade kriterier, däribland de kvalitativa kriterierna "Personal" och "Arbetssätt". Under varje kvalitetskriterium görs en helhetsbedömning av anbudsgivarnas fritextsvar som värderas på en sexgradig skala, beroende på hur väl anbudsgivarnas svar förhåller sig till vad kommunen "skäligen kan ilirvänta sig". Värderingen sker mot bakgrund av anbudets kvalitet och trovärdighet samt hur väl anbudsgivama beskriver de aspekter som efter­ frågas beträffande varje kvalitetskriterium. Det läggs särskild vikt vid huruvida anbudsgivarna kan lämna konkreta utfästelser, kan beskriva vilka metoder och arbetssätt som kommer användas samt om anbudsgivarnas svar är tydligt kopplade till respektive område som upphandlingen omfattar och de byggnader som finns där. Beträffande kriteriet "Personal" efter­ frågas bl.a. beskrivningar om anbudsgivarnas rekryteringsprocess, intro­ duktion och fortbildning och anbudsgivarnas tilltänkta organisation för respektive område, med angivande av antalet personer, lokalisering och struktur. Beträffande kriteriet "Arbetssätt" efterfrågas bl.a. en beskrivning av det tilltänkta upplägget för att sköta den löpande driften och underhållet, inkluderat metoder och arbetssätt för rondering och felavhjälpande åtgärder samt för att hantera akuta ärenden. Härtill specificeras i vissa avseende vilka aspekter som är av särskilt intresse för kommunen. Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 22021-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Förvaltningsrätten anser att förfrågningsunderlaget beträffande utvärde­ ringskriterierna "Personal" och "Arbetssätt" samt angivna betygsnivåer tillräckligt klart och tydligt anger vad som tillmäts betydelse vid upphandlingen och hur bedömningen av anbuden kommer att ske. Kommunen har bl.a. specificerat att konkreta utfästelser och en god beskrivning av de olika aspekter som efterfrågas beträffande respektive kvalitetskriterium med anknytning till respektive område och de byggnader som finns dä1·, ger ett mervärde och således högre poäng, Enligt förvaltningsrättens mening är utformningen av förfrågningsunderlaget i dessa avseenden och den utvärderingsmodell som härvid tillämpats för­ enlig med kraven på tydlighet, transparens och likabehandling. Förvalt­ ningsrätten anser vidare att kommunens viktning av utvärderingskriterierna är förenlig med syftet att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Bolaget har således inte visat att skäl för ingripande föreligger i dessa delar. Inte heller har det framkommit skäl för ingripande med anledning av vad bolaget anför om kommunens redovisade motiveringar vid utvärderingen av de lämnade anbuden. Förvaltningsrätten anser att det framkommit att det föreligger vissa brister beträffande förfrågningsunderlagets förutsebarhet i fråga om uppdragets omfattning. Kostnaderna för felavhjälpande underhåll och kostnader avseende ärendehanteringssystemet är i viss utsträckning svårkalkylerade. Således kan inte förfrågningsunderlaget anses vara optimalt utformat i dessa delat·. Det har emellertid inte framkommit att dessa brister är av någon betydande omfattning. Enligt förvaltningsrättens bedömning har en rimligt informerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare, på grundval av vad som anges i förfrågningsunderlaget och tillhörande dokument, kunnat förstå vad som efterfrågas och omfattas av kommunens bedömningar och således kunnat lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Sida7 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 2202 1-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sammantaget konstaterar förvaltningsrätten att bolaget inte förmått göra sannolikt att kraven på transparens och likabehandling åsidosatts i upp� handlingen. Skäl för ett ingripande föreligger således inte. Bolagets ansökan om överprövning ska därför avslås. Förvaltningsrätten bedömer att de frågor som aktualiserats i målet med anledning av bolagets talan, inte är av sådan karaktär att skäl föreligger för attinhämtaettyttrandefrånKonkurrensverket.Yrkandethäromskadärför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilagan till avgörandet (DV3 109/la LOU). �. // ';r;::� Peter Andren Rådman Föredragande har varit Soheil Farhoudi. i�It-;?ft,.\ ·tti!;l�-t HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND SVERIGES DOMSTOLAR 9!:) '""' --- '""'"' Den somvill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockhohn. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fickdelavbeslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för överklagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. detfinnsanledningattbetvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. detäravviktförledningav · rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till ldagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för .en begfuan om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. debevissomklagandenvillåberopaochvad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet. I mål om överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får avtal slutas innan tiden för överldagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upphävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 1 6 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Behöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till förva1tningsrätten. www.domstol.se