FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UMEÅ DOM Mål m 1148-10 E K.ansli 3 Sida 1 (10) SÖKANDE Elprojekt Göran Larsson AB, 556688-2329 Brogatan 42 903 33 Umeå MOTPART Umeå kornmun 901 84 Umeå SAKEN 2010 -05- 1 7 2010 -05· 11 Meddelad i Umeå Dok.Id 1593 Postadress Box 193 901 05 Umeå Besöksadress Nygatan 45 (Tingshuset) Telefon Telefax 090-17 74 00 090-13 75 88 E-post: forvaltningsratteniumea@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-12:00 13:00-15:00 Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling - LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår ansökan. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UMEÅ DOM Sida 2 1148--l0E •·· · BAKGRUND OCH YRKANDEN Umeå kommun (kommunen) har infordrat anbud avseende ramavtal för teknikkonsulttjänster (dm 09114). I upphandlingen ingår även Umeå :,,. Hamn, AB Bostaden, Vindelns kommun, Robertsfors kommun, Sorsele konimtm och Bjurholms kommun. Av förfrågningsunderlaget framgår att de teknikkonsulttjänster som avses upphandlas är indelade i tio anbudsom­ råden samt att anbud kan lämnas på samtliga anbudsområden eller av an­ budsgivaren utvalda anbudsområden. Vid upphandlingen används öppet förfarande. Såvitt avser anbudsområde 1.2.1 Projektledning har kommunen beslutat att teckna avtal med WSP Sverige, Energibyrån, Elprojekt Göran Larsson, Tengbomgruppen och HIFAB enligt nämnd rangordning. Elprojekt Göran Larsson AB (bolaget) ansöker i förvaltningsrätten om överprövning av den del av upphandlingen som gäller anbudsområde 1.2.1 Proj el<.tledning. Kommunen bestrider bifall till bolagets ansökan. TILLÄMPLIGA BESTÄMMELSER Upphandlande myndigheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkäm1ande och propmiionalitet iakttas. (1 kap. 9 § LOU) En upphandlande myndighet skall anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlan­ de myndigheten, eller Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1148-l 0E IUMEÅ 2. det anbud som i1mehåller det lägsta priset. (12 kap. 1 § första stycket LOU) En upphandlande myndighet får förkasta ett anbud om den fömer att priset är onormalt lågt. Anbudet får dock förkastas först sedan myndigheten skriftligen begäii en förklaring till det låga anbudet och inte fått ett till­ fredsställande svar. (12 kap. 3 § första stycket LOU) Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i LOU och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, skall rätten besluta att upphandlingen skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gj01is. (16 kap. 2 § första stycket LOU) UTREDNINGEN Kommunensförfrågningsunderlag I förfrågningsunderlagets Upphandlingsföreskrifter anges bl.a. följande. 2.12 Allmänt Prövning och utvärdering av anbud kommer att genomföras med utgångs­ punkt från de uppgifter som anbudsgivaren redovisat i sitt anbud. Prövningen av inkomna anbud sker i tre steg. * Först prövas att anbuden uppfyller de allmänna krav som ställs på leve­ rantören och att avtalsvillkoren accepteras. (Svarsbilaga Kvalificering och Anbudsformulär Allmänna krav) * I andra steget genomförs en prövning att anbudsgivaren och dennes kon­ sulter har den kunskap, erfarenhet och tillgänglighet som efterfrågats. (Specifika krav på leverantör och konsulter) * I det tredje steget, om ovanstående skall-krav uppfyllts, bedöms utvärde­ ringspriset. Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1148-I0 E I UMEÅ 2.13 Utvärderingskriterier Anbudsutvärderingen av erbjudna teknik.konsulttjänster, separat för varje anbudsområde, kommer att resultera i att Umeå kommun antar de anbud som har lägst utvärderingspris. 2.14 Uträkning av utvärderingspriset Umeå kommun kommer att räkna fram ett utvärderingspris genom att utgå från de timpriser som är angivna i anbudet, i den särskilda prisbilagan. 3. 0 Ramavtal Avsikten med kommande avtal, utifrån denna förfrågan, är att tillgodose beställarens behov av teknik.konsulttjänster och att avrop skall ske på ett enkelt och rättssäkert sätt. För respektive anbudsområde kommer ramavtal att tecknas med det antal leverantörer som beställaren anser nödvändigt för att säkerställa behovet. Antalet anges i bilaga Uppdragsspecifikation. I förfrågningsunderlagets specifika krav på leverantör och tillgängliga kon­ sulter anges bl.a. följande. 2.1 Erfarenhet och resurser hos anbudsgivaren Detta är de skall-krav som anbudsgivare skall påvisa vid anbudstillfället och fortfarigt innehålla under uppdragstiden. 2J I !(unskap Anbudsgivare skall ha dokumenterad erfarenhet av utrednings- och projek­ teringsarbeten, inom sitt teknikområde, av uppdrag på likvärdiga processer som beslaivits ovan. 2.1.2 Kapacitet Anbudsgivare skall kunna tillhandahålla tillräckligt antal personer för att genomföra efterfrågade uppdrag. Förlust av enskild person får inte medföra att anbudsgivarens möjligheter att tillhandahålla avtalad kompetens eller resurser påverkas. Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1148-10 E I UMEÅ 2.1.3 Tillgänglighet Anbudsgivaren skall representeras av uppdragsledaren vid de tillfällen som är nödvändiga och som beställaren påkallar och i övrigt skall ingå i upp­ drag. 3. Personal- och kompetenskravför samtliga anbudsområden Dessa krav skall verifieras i anbudet och innehållas vid avropstillfället för aktuellt uppdrag. I uppdragsbekräftelse skall namnges och redovisas ev för utsedd handläg­ gare/ansvarig på nivå 2 nedan. Uppfyller inte vederbörande ställda krav äger beställaren rätt att för upp­ draget anlita mmat företag. En nivågruppering enligt nedan (se bilaga 1 till domen) har av beställaren definierats och skall användas i anbud och eventuellt kommande avtal. I förfrågningsunderlagets Svarsbilaga Kvalificering anges bl.a. följande. Sk 3 Krav på teknikkonsulttjänsten I anbudet skall redovisas: Kompetensprofiler för tre (3) stycken för offere­ rat uppdrag tillgängliga konsulter på nivå 2. Deras utbildning(ar), yrkeser­ farenhet, referensobjekt, referenspersoner. Uppfylls detta krav? Parternas anföranden Bolaget anför bLa. följande. Inlämnade anbud från WSP Sverige och Energibyrån Nord uppfyller inte de skall-krav som anges i utvärderingssteg 2. Dessa anbud skulle inte ha gått vidare till prisutvärdering i steg 3. Bola­ get har lidit skada då nämnda anbud tilldelats avtal för projektledning. - Enligt punkten Sk 3 i Svarsbilaga Kvalificering skall tre konsulter för offererat område uppfylla kravspecifikationen på nivå 2 och detta skall anges i anbudet. Vad gäller anbudet från WSP Sverige uppfyller fyra av fem inlämnade ev:n för konsulter inte samtliga ställda krav för nivå 2. Det saknas t.ex. uppdrag som kvalitetsansvarig och i ev:n saknas underlag för Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1148-lOE IUMEÅ kvalitetsansvar för fyra konsulter.Enligt havspecifikationen skall konsul­ terna ha riksbehörighet eller lokal behörighet som kvalitetsansvarig enligt PBL. Verifiering för detta saknas i anbudet. Flera konsulter arbetar enbart med projektering och saknar därmed erfarenhet av byggledning. Enligt havspecifikationen för nivå 2 skall man ha stor erfarenhet av projekt och byggledning. Projektering tillhör inte projekt och byggledning. Projekte­ ring är också ett eget anbudsområde. Vad gäller anbudet frånEnergibyrån Nord uppfyller endast en konsult kraven på behörighet kvalitetsansvar. Anbudet uppfyller således inte kravspecifikationen för nivå 2. - Vidare strider prisbilagan i WSP Sveriges anbud mot seriös prissättning då nivå 4 prissatts med 1 kr/timme. Anbudet borde inte ha gått vidare från steg 2 till prisutvärdering. Prissättningen tyder på att anbudsgivare inte har för avsikt att nyttja administrativ personal utan istället använda sig av projektledaren för dessa uppgifter. Detta innebär att beställaren betalar ett högre pris för dessa tjänster. Kommunen anför bl.a. följande. Eftersom kommunen har behov av att med jämna mellamum anlita externa konsulter har kommunen valt att genomföra en ramavtalsupphandling för att lättare avropa dessa. Kommu­ nen har delat upp upphandlingen i tio olika anbudsområden där anbudsgi­ vare kan lämna anbud på ett eller flera områden. Kommunen har också angett att man kommer att teckna avtal med högst fem leverantörer inom vmje anbudsområde. I förfrågningsunderlagets "Uppdragsspecifikation" framgår omfattning och vilka anbudsområden som leverantör kan lämna anbud på. Där ges också en beskrivning och exempel på vad antagen leve­ rantör kan komma att få utföra. I förfrågningsunderlagets "Krav på leve­ rantörer och tillgängliga konsulter" har kommunen specificerat de krav som ställs på leverantörer för att de skall ha tillräcklig kompetens, erfaren­ het m.m. för att kmma utföra uppdragen. Det är det anbudsgivande företa­ get som skall uppfylla kraven. Det innebär inte att varje enskild konsult hos anbudsgivaren skall uppfylla samtliga krav utan det kan vara flera per- Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1148-l0 E IUMEÅ soner i företaget som tillsammans uppfyller dessa krav. Det framgår inte heller någonstans i förfrågningsunderlaget att vaije angiven konsult skall klara samtliga krav. - Vad som anges i förfi.-ågningsunderlagets "Krav på leverantörer och tillgängliga konsulter" är, som bolaget uppger, de krav som kommunen ställer på anbudsgivaren och som skall anges i anbudet. Däremot är det krav som ställs i Sk 3 i "Svarsbilaga kvalificering" ett krav på att anbudsgivaren skall redovisa kompetensprofiler för tre personer. Dessa kompetensprofiler skall verifiera att anbudsgivaren uppfyller de samlade kraven avseende erfarenhet, kompetens m.m. Bolaget påtalar helt riktigt att inte samtliga CV:n i anbudet från WSP Sverige uppfyller samtli­ ga krav. Kommunen instämmer och hänvisar till beskrivning ovan. Vidare anges i förfrågningsunderlaget beträffande kvalitetsansvarig enligt PBL att man skall ha kompetens för riksbehörighet vilket kommunen bedömer att företaget har. Beträffande erfarenhet av byggledning hänvisas till förklar­ ing enligt ovan, dvs. det räcker att det anbudsgivande företaget uppfyller kravet. Kommunen förstår inte bolagets påstående beträffande projektering och kan därför inte bemöta det. Bolaget anger bl.a. att projektering är ett eget anbudsområde vilket det inte är. Även påståendet att anbudet från Energibyrån Nord inte uppfyller samtliga krav på individnivå stämmer. Detta har dock inte varit kravet i upphandlingen. Det är, som angetts tidi­ gare, det anbudsgiva.nde företa.get som skall uppfylla samtliga hav. -An­ budsgivare skall kunna erbjuda konsulttjänster inom fyra olika kompetens­ nivåer (nivå 1-4). Kommunen har i förfrågningsunderla.get angett i vilken omfattning man kommer att avropa de olika kompetensnivåerna. Denna uppskattning bygger bl.a. på tidigare erfarenheter. Nivå 4 avser personer som biträder handläggare och konstruktörer med exempelvis administrati­ va rutinuppgifter, shivtjänster, kopiering m.m. Kommunen har bedömt att fem procent av uppdragen innehåller denna arbetsuppgift. Hur anbudsgiva­ ren prissatt de olika nivåerna. har kommunen inte någon anledning att spe­ kulera i utan det som är relevant är om a.nbudsgivaren kommer att kunna leverera. den �jänsten, vilket kommunen bedömt att anbudsgivarna kommer FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UMEÅ DOM Sida 8 1148-l0E att klara. Vissa anbud har angett ett anmärkningsvärt lågt pris för nivå 4. Med erfarenhet av tidigare upphandlingar och iakttagande av tidigare rätts•• liga prövningar fann kommunen inte någon anledning att förkasta något av dessa anbud. Kommunen bedömer att ett lågt pris för administratörer kan vara möjligt eftersom det rör sig om en låg beläggning och anbudsgivarnas vinst inte är beroende av dessa arvoden. Vidare kommer kommunen att i sitt uppföljningsarbete följa upp att antagen leverantör också fakturerar utifrån angivna anbudspriser och att fördelningen mellan de olika kompe­ tensnivåerna stämmer överens med kommunens antaganden i förfråg-· ningsunderlaget. I övrigt hänvisas till två domstolsavgöranden som talar till kommunens fördel; Kamman-ätten i Stockholms dom i mål nr 236-07 och Kammarrätten i Göteborgs dom i mål m 3356-09. -En anledning till att inte ställa krav på att samtliga erbjudna konsulter skall uppfylla samtliga krav har varit att öppna för fler leverantörer att delta i upphandlingen.Ef­ tersom kommunen valt dem1a modell av ramavtal där de mindre uppdragen avropas enligt rangordning är den som är rangordnad som nummer ett inte tvingad att tillhandahålla rätt kompetens vid det aktuella avropstillfället utan då går frågan vidare till nummer två osv. Det innebär också att leve­ rantören inte behöver binda upp sina resurser i det fall kommunen kan komma att avropa från ramavtalet. Sammanfattningsvis anser kommunen att upphandlingen, trots att man kunnat vara ännu tydligare beträffande kvalificeringsfasen, är genomförd på ett sätt som inte bryter mot de gemen­ skapsrättsliga principerna och LOU. Villkoren för upphandlingen har framgått av förfrågningsunderlaget. Underlaget är framställt så att effektiv konkurrens har uppstått. DOMSKÄL Bolaget har gjort gällande att anbuden från WSP Sverige ochEnergibyrån, vilka rangordnats högre än bolagets anbud vid anbudsutvärderingen avse­ ende upphandlingens delområde 1.2.1 Projektledning, inte uppfyller skall­ kravet att redovisa kompetensprofiler för tre stycken för offererat uppdrag Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1148-10 E IUMEÅ tillgängliga konsulter på nivå 2 (Sk 3 Svarsbilaga Kvalificering). Som or-­ sak häiiill anges att inte tre konsulter hos vardera företag uppfyller kraven för nivå 2. Kraven för nivå 2 anges i specifika krav på leverantörer och tillgängliga konsulter. Kommunen menar att det är det anbudsgivande före­ taget och inte vaije enskild konsult som skall uppfylla de däri angivna kra­ ven. Förvaltningsrätten noterar att längst ned under rubriken 3 i "Krav på leverantörerochtillgängligakonsulter"angesföljande; "Anbudsgivaren ska ha tillgång och kompetens inom vmje nivå. Inför vmje uppdrag kom­ mer involverade konsulters kompetensnivå att kontrolleras." Vad gäller Sk 3 menar kommunen att anbudsgivaren för att verifiera att de samlade kraven avseende erfarenhet, kompetens m.m. uppfylls skall redovisa kom­ petensprofiler för tre personer. Mot bakgrund bl.a. av vad som anges i "Krav på leverantörer och tillgängliga konsulter" anser förvaltningsrätten att det måste anses oklaii huruvida Sk 3 ska förstås så att varje enskild konsult måste uppfylla kraven för nivå 2. Förfrågningsunderlaget borde ha utformats tydligare härvidlag. Enligt förvaltningsrättens mening måste det anses tillräckligt att någon av de tre konsulter som kompetensprofiler redo­ visas för uppfyller samtliga krav för nivå 2. Det har inte framkommit mmat än att anbuden från WSP Sverige och Energibyrån uppfyller detta. Bolaget anför vidare att vissa anbud lämnat ett anmärlrningsvärt lågt pris avseende nivå 4. Förvaltningsrätten kan härvid konstatera att det inte före­ ligger någon skyldighet för en upphandlande myndighet att förkasta anbud med orimligt lågt pris. Däremot har en upphandlande myndighet möjlighet att förkasta ett sådant anbud såvida anbudsgivaren inte på ett tillfredsstäl­ lande sätt kunnat förklara det låga priset, jfr 12 kap. 3 § LOU. På grund av det anförda och då inte heller vad som i övrigt anfö1is av bola­ get medför att upphandlingen kan anse strida mot någon bestämmelse i LOU eller de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna kan ansökan inte bifallas. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UMEÅ DOM Sida 10 1148-10E Upplysningsvis bör nämnas att förvaltningsrätten i dom denna dag (mål nr 1150-10, Ramböll Sverige AB vs Umeå kommun) beslutat att upphand­ lingen, såvitt avser område 1.2.1 (projektledning), inte får avslutas förrän rättelse gjorts genom ny prövning av anbuden. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (Dv 3109/lc) Sylvia Dimenäs Förvaltningsrättsfiskal Målet har föredragits av Christina Röclmer. " Adekvat grundutblldnlng. Normal lngenjörsutbildning på gymnasie eller 111 Upphandlingshyrån UK FAX Nr. :090 161568 D e personer som anbudsglvaren avser att nyttja för uppdrag skall ha hogskole/universitetsnivå. • Fortbildning inom de regelverk som reglerar verksamheten . Erfarenhet av att utföra de tjänster som är aktuella och att arbeta i de projektformer som är vedertagna och normala i branschen • Engagerade personer för uppdragen skall behärska svenska språket i dagligt tal och skriftllg1 kommunikation och dokumentation Vidare se avsnitt "4. Kva/itetssåkring för avropat uppdrag"nedan. En nivågruppering enligfnedan har av beställaren definierats och skall användas I anbud och eventuellt kommande avtaL Nivå 1 (Arkitekter, teknikkonsulter) Person i ledande ställning eller expertfunktion inom sittföretag. Företagsledare. avdelningschef, seniorkonsult eller motsvarande. Deltar normalt inte mer än med olika punktinsatser eller stödjande verksamhet I löpande verksamhet och uppdrag, som kan bli aktuellt inom ramen för detta ramavtal. Om person i denna nivå deltar i avropsuppdrag inom ramen för aktuellt ramavtal skall timdebitering ske med belopp motsvarande nivå 2 nedan. Nivå 2 (Arkitekter, teknikkonsulter) Person som siälvstäng_ifil kan fungera som ansvarig uppdragsledare och handläggare av aktuella uppdrag enligt ramavtalet. • Genom mångårig erfarenhet och fortbfldnlng förvärvad: Adekvat lngenJörsutbildnlng inom aktuellt teknikområde. ., Hög" kompetens inom teknikområdet, såväl på grundläggande nivå som den teknikutveckling som sker. Hög'" förmåga att självständigt organisera och leda sin egen och engagerade personers r " arbete. Sto " erfarenhet att utföra facktekniska utredningar och att avrapportera dessa. • Stor erfarenhet av att arbeta i projekteringsgrupper. I förekommande fall kunna fungera som 111 111 • proJekterlngsledare. Hög kunskap i det offentliga regelverket och tillämpflga standarder, branschpraxis etc. som reglerar teknikområdet. Adekvat kunskap om entreprenadjuridiken, AMA - systemet * För att ha hög kompetens och förrnäga, samt stor erfarenhet fordras att konsulten efter grundutblldning har minst 7 års allsidig erfarenhet inom efterfrågat området. Nivå 2 (Projektledning) Person som självständig� kan fungera som ansvarig projektledare för alla aktiviteterna i en normal byggnadsprocess eller motsvarande. Utredningar, kalkylering, planering, projektering, upphandling, genomförande kontroll/besiktning, dokumentation, avrapportering. • Adekvat utbildning inom aktuellt teknikområde. Genom mångårig erfarenhet och fortbildning förvärvad: • Hög kompetens inom området1 såväl på grundläggande nivå som den teknikutveckling som sker. • Hög förmåga att självständigt organisera och leda verksamheter • 111 111 Stor erfarenhet att utföra facktekniska utredningar och avrapportera dessa. Stor erfarenhet av att arbeta i projekteringsgrupper. I förekommande fall kunna fungera som projekteringsledare. Stor erfarenhet av projekt och bygglednlng. /2010 20:12 Upphandlingsbyrån UK FAX Nr. :090 161568 S. 019 • • • • • Hög kt1nskap i det offentliga regelverket och tillämpliga standarder, branschpraxis etc..som reglerar teknikområdet. Kompet!:lns för rlksbehörlghet, eller lokalt godkännande, som kvalitetsansvarig enllgt PBL. Hög kuf\skap om entreprenadjuridiken, AMA - systemet Hög kompetens och förmåga inom för branschen tillämplig ekonomistyrning. Kalkyler, prognoser, uppföljningar. Hög integritet Nivå 3 (Arkitekter, teknikkon�ulter) Person som fungsrar som handläggare under sakkunnig handledning inom teknikområdet. • • • • • • Till denna nivå räKnas också fältpersonal för ex.vis provtagningar, inmätningar etc, Uppdrai;:i som utförs av personer på denna nivå skall .e!J!i.g, kvalitetssäkras av kollega på nivå 1 eller 2 .,.... För god kompetens bör konsulten ha minst 4 års allsidig erfarenhet inom efterfrågat område. Nivå 4 (Administratörer, motsv. samt I förekommande fall taknlkkonsult) Person Inom konsultföretaget som biträder handläggare och konstruktörer med Ex.vis • administrativa rutinuppglfter • s k r i v tj ä n s t e r • kopiering • arkivering • Visst IT-arbete • Ekonomiredovisning, fakturering • Teknikkonsult som inte uppfyller krav för nivå 3 skall debiteras enligt denna niviå. Anbudsgivaren ska ha tillgång och kompetens inom varje nivå. Inför varje uppdrag kommer involverade konsulters kompetensnivå att kontrolleras. 4. Kva/itetssäkring för avropat uppdrag Anbudsgivare skall kunna säkerställa att uppdrag planeras och utförs på ett sådant sätt att överenskommet resultat, omfaltnlng och kvalitet uppnås och upprätthålls. För varje uppdrag skall anbudsgivaren avdela uppclragsledare som gentemot beställaren har ansvaret att levererad produkt uppfyller st.ällda krav enligt avtal norm och praxis. Detta skall speciellt beaktas när för uppdrag utnyttjas person/er som Inte har fullständig egen kunskap och erfare;inhet. Avrop av tjänst skall bekräftas med skrlftllg orderbekräftelse där konsulten beskriver hur avropad tjänst skall ul;föras och kvalitetssäkras. Bekräftelsen skall innehålla: Adekvat ingenJörutblldnlng eller motsvarande inom aktuellt teknikområde. God"" kompetens inom teknikområdet, såväl på grundläggande nivå som den teknikutveckling som sker. Förmåga att wtföra facktekniska utredningar och avrapportera dessa. Förmåga att arbeta i projekteringsgrupper. Kunskap i det offentliga regelverket och tlllämpliga standarder, branschpraxis etc:.som reglerar teknikområdet. Kunskap om entreprenadjuridiken, AMA - systemet • Namn på avdelad uppdragsledare och handläggare, och handling(ar) som verifierar att de besitter den erfarenhet och kompetens som krävs för uppdraget.