FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM Målm Sida 1 (10) I STOCKHOLM ........................................... ...... 2015�04::lO 28348-14 ...................·.. .: Allmänna avdelningen Enhet 17 SÖKANDE Meddelad i Stockholm .,.,7, ! Aktbil Sollentuna kvinnojour, 802411-4343 Box 818 191 2$ Sollentuna 2815 -04- 1 3 Avd Dnr Ombud: Sveriges Kvinno- och Tjejjourers Riksförbund, SKR Ölandsgatan 49D 116 63 Stockholm KSnr ., MOTPART Botkyrka kommun 147 85 Tumba SAKEN Överprövning enligt lagen om offentlig upphandling FÖRVALTNINGSRÄTTENSAV GÖRANDE Förvaltningsrätten avslår Sollentuna kvinnojours ansökan om överprövning av Botkyrka kommuns upphandling. Dok.Id 574529 Postadress Besöksadress Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Exp editionstid måndag - fredag 08:00-16:30 Telefon 115 76 Stockholm E-post: Tegeluddsvägen .1 08-561 680 00 KONKURRENSVERKET Sida2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 28348-14 .................................ISTOCKHOLM... Allmänna avdelningen BAKGRUND Botkyrka kommun(Kommunen) genomför en upphandling avseende ram­ avtalför skyddadeboenden för våldsutsatta personer(Dm 2014:197) ge­ nomettförenklatförfarande.Kommunenharbjudit intillanbudsgvi ning·i upphandling av skyddadeboe�den avseende personer som är18 år eller äldre som är utsattaför våld och/eller hot om våldi nära relationer samt deras eventuella medföljandebarn oavsettkön eller ålder. Enligt förfråg­ ningsunderlaget har syftet med upphandlingen varit att invånarefrån Bot­ kyrkakommun som är ibehov av skydd ska kunna erbjudas plats påett skyddatboende med lämpliginriktning. YRKANDENOCHUTVECKLINGAV TALAN Sollentuna kvinnojour ansöker omöverprövning och yrkar att upphand­ lingen ska göras om på grund av att upphandlingen ärkonkurrensbegrän­ sande och uppställda skall-krav strider mot proportionalitetsprincipen. Sol­ lentunakvinnojour har vidare angett att förfrågningsunderlagetutformning brister i transparens och likabehandling vad avser grund för tilldelning. Till stöd för sin talan anförSollentuna kvinnojour ihuvudsak följande. I förfrågningsunderlaget står att kommunen har för avsikt att sluta ramavtal med25-30 skyddadeboenden ioch utanförStockholms län inom fyra ka­ tegorier. Kategori1- Skyddade boenden för kvinnor utsatta för hedersrela­ • terat våld/förtryck. Kategori2 - Skyddade boenden för mänutsatta för hedersrelaterat • våld/förtryck. Sida3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 283 48-14 -I �t ........................... iSTOCKH==··-··-·=0-L-M.-...-. ----�--�· ······~•--·--···· �-�--�--��·��-� Allmänna av delningen· Kategori3 - Skyddat boende för par, både kv innor och män utsatta Kategor i 4- Skyddadeboendenför kv innor utsattaför hot och • för hedersrelaterat v åld/förtryck. • v åld, med eller utan medföljande barn oavsett ålder eller kön. Uppställda krav i upphandlingen strider mot proportionalitetsprincipen Av såvälförarbetena till lagen(2 007:1091) om offentlig upphandling (LOU) somfastlagd praxisframgår att principen om proportionalitet inne­ bär att samtliga krav som ställs i upphandlingsförfarandet måste ståi rimlig proportion till de mål som eftersträv as med upphandlingen. När det gäller frågan om ett alctuentlaav str ider mot proportionalitetsprincipen i1 kap. 9 § LOU kan konstateras att principen syftar till attförhindra att den upp­ handlande myndigheten ställer större laav på leverantören eller lev eransen än vad som behöv s och v ad som är ändamålsenligtför denaktuella upp­ handlingen. Kommunen har i aktuell upphandling uppställt v issa laav som inte kan anses säkerställaförv erkligandet av syftet med upphandlingen och kravet går därmedutöver v ad som är nödv ändigtför att uppnå detta syfte, vilket är att säkra kommunens behov av skyddadeboenden för v åldsutsatta personer som är i behov av skydd. Tillföljd av de oproportionerliga skall­ kraven har Sollentuna kvinnojour v aritförhindrade att lämna anbudi upp­ handlingen och har därmed gått miste om ett ev entuelltfram tida kontrakt med komm unen. Krav avseende tillgänglighet m. m. Kommunen har uppställtkrav på att det skyddade boendet ska v araanpass­ satför att ta mot en person som ärrullstolsbunden(punkt 2. 3.5). Av punkt 2.3.5 attframgår att samtligaförutsättningar ska vara uppfyllda. Entre är tillräckligt rymlig. Eventuellhissärtillräckligt stor. Minst ett boenderumär anpassat. • • • Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 28348-14 Minst en toalett ochett duschrum är anpassat. Kök och gemensamhetsutrymmen kan nås med rullstol. Detta krav är oproportionerligt och därmed i strid medLOU. Det är inte lämplig t attuppställa ett gener elltkrav påfunktionshinderanpassning då det i en stor grad avvikerfrån de krav som ett skyddatboende normalt sett kan anses tillgodose. Kommunens krav avseende tillgänglighet enligt punkt2.3.5 är orimlig t iförhållande till defyra kategorier av skyddatbo­ enden somkommunen har ställt upp.Detframgår ingenstans iförfråg­ ningsunderlaget att detfinns möjlighet attfrångå detta krav. Följden av ett krav påfunktionshinder anpassatboendeär att en lev erantör som i övr igt uppfyller kraveni upphandlingenär uteslutenfrån att delta p.g.a. att boen­ . det inte ärfunktionshinderanpassat. Genom dettakrav lägger kommunen ett sådant dubbelt ansvar på en leverantör som kommunen istället hade kunnat hantera genom attuppställa en särskild kategori med skyddadebo­ endenförfunktionshindrade, så som mangjort avseende personerutsatta för hedersrelaterat våld, Kraven i punkt 2.3. 8 angående kost och matlagning går lån gt utöver vad somär syftet med upphandlingen. Kravet att det skyddade boendet ska tillhandhålla måltidsser vice och mat är ett missriktat krav som inte utgår från de definitioner ochbeskriv ningar somfinns i dagsläget av skyddat boende och om vilka behov målgruppen har. Kommunen har ställt upp krav somintekanansessäkerställaatt syftetmed upphandlingenuppfylls. Kravet är oproportionerligt då det går utöver vad somär nödvändigtför att uppnå syftet med upphandlingen. Sollentuna kv innojour ställer sigfrå­ gand� om kommunen utvärderat innebörden av ett så långtgåendekrav som tillhandahållandet av mat på det skyddade boendet. Kommunen tillämpar SocialstyrelsensKvalitetsindikationerför skyddade boende(2013-11-26) som krav ikravspecifikationen. Detär inte lämpligt .... ISTOCKHOLM Allmänna avdelningen • • Sida5 F Ö R V AL T N I N G S RÅ T T E N D O M 2 8 3 4 8 - 14 ..��···�J..STOCKHO_L_M-�···�-�--� Allmänna avdelningen att uppstäl la samtliga utvecklingsindikatorer som skall-krav då de i stor grad avvikerfrån vägledning om skyddat boende- Fristadfrån våld(Soci­ alstyr elsen2013)- och det inte står i proportion till upphandlingens syfte. Kategori ett, två och tre omfattar enbart vuxna. Att endast en avfyra kate­ gorier av skyddat boende omfattar barn trots att de oftautgör den största andelen personer som behöver skydd anses inte stå i proportion till beho­ vet. Antalet skyddade boenden med platser för personer utan särskilda be­ hov motsvarar inte behovet. Att tre avfyra kategorier skyddade boenden omfattar personer utsatta för hedersrelaterat våld/förtryckär inte riml igt. Uppdelningen av antalet skyddade boenden i olika kategorier strider mot socialtjänstlagen. Enligt5 kap. 11§ socialtjänstlagen(2001 :453) ska soci­ alnämnden särskilt beacl taatt kvinnor som är eller har varit utsatta för våld ellerandra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp. Att enbartikategoriettochfyraspecifiktangekvinnorfrångår lagen. Kommunen har som tilldelningsgrund angett lägsta pris( 12. . 3.5 iförfråg­ ningsunderlagets upphandlingsföreskrifter) och har angett att varje an­ budsgivar e inom respektive kategori rangordnas efter såväl lägsta pris som de skyddade boendenas geografiska placering. Tilldelningsgrunden lägsta pris innebär att myndigheterna endastfår utvärderaanbud med hänsyn till det offererade priset, inga andrafaktorerfår vägas in. Samtliga anbud som klarar kvalificeringskravet ska såledesutvärderars utifrån lägsta pris där lägstapris ska tilldelas kontraktet. Genomatt låta geografisk placering på­ verka rangordningen har kommunenfrångått tilldelningsgrunden lägsta pris. Kommunen har varkenangett vad som avses med geografisk place­ ring ellerhur geografisk placering värderas. Det anges dock att kommunen tillmäter geografisk placering stor vikt vid rangordningen av leverantörer. Vid likaanbudssummaanges inte vilken geografisk placering som kommer prioriteras vid rangordningen. Förfr�gningsunderlaget brister mot likabe- Sida6 FÖRVALTNINGSRÄT T EN DOM. 28348-14 Allmänna avdelningen handlingsprincipen och är heller inte transparent vad gäller angiven tilldel­ ningsgrund. Det är omöjligt utifrån förfrågningsunderlaget att avgöra vad kommunen tilhnäter betydelse i utvärderingen. F_ör att en potentiell an­ budsgivare ska kunna bedöma om ett konkurrenslcraftigt anbud kan lämnas måste tillräcklig information om vad som krävs för att tilldelningen av kontrakt till anbudsgivaren ska kunna ske. Detta har inte varit möjligt med hänsyn till hur förfrågningsunderlaget är utfonnat. Kommunen har formulerat syftet med upphandlingen utifrån Socialstyrel­ sens definition av skyddat boende. Det går därlör inte att bortse från Soci- alstyrelsens beskrivning av skyddade boenden när kontraktsföremålet ska beskrivas. Kommunens frihet att utfmma kraven i upphandlingen begrän­ sas således av hur kontraktsföremåletformuleras och de måste vara ända­ målsenliga i förhållande till vad som upphandlas. Sollentuna kvinnojour har inte lämnat anbud i upphandlingen på grund av att kraven inte anses stå i proportion till upphandlingens syfte. Genom de oproportionerligt utformade kraven på funktionshindersanpassning och måltidskrav har kommunen uteslutit Sollentuna kvinnojour från möjlighet­ en att delta i upphandlingen. Förfrågningsunderlaget har därtill varit utfor­ mat på ett så otydligt sätt att det inte har gått att förutse hur anbuden kom­ mer att utvärderas, vilket har inneburit betydande osäkerhet för Sollentuna kvinnojour att delta i upphandlingen. Sollentuna kvinnojour kommer att lida avsevärd skada framöver då man inte längre kommer kunna ha möj­ lighet att ta mot våldsutsatta kvinnor från kommunen under de två eventu­ ellt fyra års tid som ramavtalet löper. Botkyrka kommun bestrider Sollentuna kvinnojours yrkanden om åtgär­ der enligt LOU, anför i huvudsak följande grunder. De uppställda kraven strider inte mot proportionalitetsprincipen då de motsvarar kommunens bedömda aktuella och kommande behov. Kommunen har heller inte brustit !STOCKHOLM Sid a7 FÖRVALTNINGSRÄT TEN DOM 2 83 48-1 4 � - �I��ST=O�CKHOLM,��- -����-�������- -��- ������ Allmä nna avde lninge n e nl igt prin ci pern a om tr ansperens och likabe handling d å förfr ågning su n­ derlagetfår anses tillräckligttydligt. Kravensomställs iupphandlingenärproportionelaochharentydlig affär smässig koppl ing ti l kontrakts före måle t och stri der därme dinte mot pr oport ionali te tspr inci pe n. Denförstajanuari2015införsbristande tillgänglighetför personermed funkti ons nedsä t ning some n nyfor m av diskr imine ring i diskrimi ne rings ­ l ag stiftninge n. F unktionsh inder är inte sam m asak somfun ktion sne dsätt­ nni g . Funk:t ions hinder är hinder för per soner me dfunk ti ons ne dsättni ng där ind ivide n missg ynnasge nom att åtg är der för til lgäng lig he t inte har vidta­ gits för at den per sone ns ka kommai e n järnförbar si tuation me d per soner utandennafunktionsnedsättning.Ställdakravavseende tillgänglighetkan därför inte a nse s opr opor ti onerl ig a. Kr ave t at tillhandahålla tre mål mat omd age n är inte opr opor tioner ligt då dettaär någotsomharbedömtsattdetbehövs.Underanbudstidenkomdet infrågorkring kravetsombesvarades vilketförtydligade kravet.Kommu­ nenkräverinteattmatenserveraseller tillagas avutföraren, kravetärend­ a s t a t t de t s k a fi n n a s m a t t il lg ä ng li g t p å b oe n de t . K ommunens til lä mpning avSocials tyrel se ns kvalite tsi ndikationer är inte oproportionerligaeftersomde motsvararkommunensbehovavkvalitetoch säker he t för i upphandlinge nakt uell a målgr upper. Kr ave ns oms tälls avsee nde ant alp latser is kyddade boe nde ni nomre spe k­ tivekategorimotsvarar kommunensbehovochkandärförinteansesopro­ porti onerl ig a. Sida8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2 8348- 14 I STOCKHOLM A llmänn a avde lningen Utvärderingsprocessenbeskrivsövergripande under punkt1.2.3.5 ochbe­ skrivsi detaljunder punkt3.5.l iforfrågningsunderlaget.Avstegfrån fast­ ställd rang ordning skaen dastkunn a ske en li gt be skr vni i ngen i punkt3 .5 2. i förfrågningsunderlaget.Kommunenharbeskrivithuranbudenkommer attut vär de ras så pass yt dligt att man in te kan anse s ha br ustit g ällande prin ci pern a om trans pare ns och likabe hand lin g, De behovavplaceringarsomär föremålförupphandlingeninnebärinte att de av tal somteckna s kommer täckakommu nen s totala be hov av place ring­ ar. SKÄLENFÖRAVGÖRANDET U pphandlande myndi ghe te r skaen li gt1 kap. 9 § LOU be han dla le verant ö­ re rpåe tt likvär digt och icke -di skrimine ran de sätt samt ge nomfö ra upp­ handlingarpåettöppetsätt.Vidupphandlingar skavidare principernaom ömsesidigterkännande ochproportionalitetiakttas. A v16 kap. 6§ LOU följe r att om den upphandlan de myn di ghe ten har bru­ titm ot de g rundläggande prin cipe rnai 1 kap. 9 § elle rn ågonan nan be ­ stämmelsei lagenochdettaharmedfört attleverantörenhar liditellerkan komm a att lida skada, ska rä tte n be slu ta att upphandlinge n skag öras om e ller att de nf'ar avslutas för st se dan r ätte lse hargj orts. De tär den som an­ söke r om överp rövni ng som påe tt klart och tydlig t sä tt ska ange vi lka om­ stän di ghe ter t alan gru ndas på och v isa at tmy ndig he te n har age rat i strid me dLOU Gfr RÅ 2009 ref. 69). De n upphan dlan de myn di ghe ten har , inom r amarn a för de gr un dlägg an de principerna,en mycketstorfrihetattutformasittförfrågningsunderlag. Medtransparensavsesfrämstskyldigheten för denupphandlande myndig­ he te n at t läm na inf ormation om upphan dli nge n och de t prakti ska ti llväga- Sida 9 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 2 834 8-1 4 I STOCKHOLM . Allmä nna a vd elning en gångssättet viddenna samträttenförleverantörerattfåtillgång til denna info r ma tion såa tt de ifö rväg kä nner till vad somg äller vid uppha ndling en (prop.2006/07:128s.132).Ettförfrågningsunderlag skavara såtydligtatt samt liga anb udsg ivareg es insikt ih ur bedömning ena vd eras anbu d kom­ mer at tg öras och enut vä rdering smodel l ska vara såutfo rma d att denä r ägnadattleda tillett rättvisanderesultat.Förfrågningsunderlag ochutvär­ der ing smo deller som inteä r optimal tutf onn adefå r doc kg odtas underför­ utsättning attdeprinciper sombäruppLOU ochEU-rätteninteträdsför nä rGfrRÅ 2002 ref. 5 0). F örval tning srät t en bedömera ttförfr ågn ing sunderlag et i de delar S ol en­ tuna kvinnoj our har anmär kt mot int e kan anses va ra så otydligt form ulerat eller annar s uppvisa sådana brister at t det finns anledn ing at t g öra bedöm­ ning en att förfr åg ning sunderlag et står i strid med någ on av deg rundläg­ ga nde pri nc ipern a iLOU ellerg emenska psrät t en. S ol lentu na kvinnoj our har g enom vad soma nför ts i den delen int efönn ått visa att sådantfö r h ål­ landeföreligger. P r oport iona litetspr inci pen innebär at t den upph andla nde myndigh eten i en upphandling inte får stä lla störr e kra v på leverant ören eller leverans enän sombehövsoch vadsomfåransesvaraändamålsenilgtför denaktuella upphandling en. K r aven ska såledesha ett na turlig t sa mb and med oc h stå i proporti on til de t behov som ska täc ka s( se prop. 2006 /07: 128 s. 132) . A v pra x isr öran de pr oportiona li tet spr inc ipenfra mg åratt enb edömning ska görasitresteg.Fördetförsta ska enbedömninggörasomåtgärdenär lämplig ocheffektivåtgärdför attnådeteftersträvadesyftet.För detandra ska en bedöm ning g öra s om åtgä rdenä r nödvändig fö rat t uppnå det eft er­ stä vade syftet, såtillvida att deti ntefi nn s någ ot min dr e ingr ipandeal terna­ tiv. F ör dettr edje ska bed ömas om den nega tiva eff ekten som åtgä rdenfår är oproportionerl ig eller överdrivenjä mför t med det eft ersträ va de syft et. Sida10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2 8348-14 Botkyrk ak ommun ha ra nge tt at de hare t be hov at tup phandla skydd ade boe nden tillde a ngiv na per son ka te gorie rna med bl. a. m öjlighe ter tillm at påboende na saint tillgäng lighet för per sone r med funk:t ions ned sättni ng. Förvaltningsrättenanserattdessakravinte äroproportionerliga.Något mind re ingri pande alterna ti v som i ti llr äcld igut sträclrni ng motsv ar ar kom­ munensbehovharinte visatsmålet.Vidarefinnerinteförvatlningsrätten att de up st ällda kra ve n är över dr iv na jämfört med de tefter str ävade syfte t. K ommune n har t.e x. an ge tt at tde te nd ast kr äv s at tdet finn sti llgån gt ill mat.Kommunenhardärtillanget attupphandlingenintetäcker helakom­ mune nsbeh ov a v sk yddade boende n. K ommune nh ar v idare tyd ligtbe sk ri­ vi t h u r an bud e n k omm e r at t u t v är d e ra s o c h fö r v a l t n i ng s r ätt e n an se r d ä rfö r at t utv ärder inge ni nte str ider motLOU e ller någraEU-rät tsli ga pr i nci per. Mot bakgrundavdetanfördafinnerförvaltningsrättenattdetsaknasskäl för ingripandeenligtLOU, vilketinnebär attansökanomöverprövning ska avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR De t aa vg örande kan öve rkla gas.Informa tion omhur man över klaga rfin ns I STOCKHOLM Allmännaa vde lninge n � fo Hl a 1 ( D V 3 1 0 9 / l A L O U ) . . · t}Jt� C ha rlote Hedbe rg Rådman H and lägga re har varit för v altni ngsr ättsnotar ie nJ oh anBe ije. HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som v.ill överklaga förvalt:ningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock sldckas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en :muntlig förhandling, eller detvid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att :meddelas, ska dock överklagandet ha kotn:m.it i n inom tre veckor från den dag domstolens beslut med.delades. 'riden för överklagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. •detfinnsanledningattbetvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte uta n att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet Omprövningstillståndintemeddelas står förvaltningsrättens beslut fast Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår ✓.1v överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnununer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. www.domstol.se · 2. 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen fö:c beslutet, begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. debevissomklagandenv.illåberopaochvad han/hon v.ill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet I mål om övexprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänste.t får avtal slutas innan tiden för överklagande a..:.- rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upphävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall få:c avtal slutas omedelbart Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 1 6 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Be�över Ni fler upplysningar om hu:c man överklagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten.