FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM 2016-04-07 Mål nr 20633-15 1 Avdelning 32 SÖKANDE Meddelad i Stockholm Dok.Id 711572 Postadress 115 76 Stockholm Besöksadress Tegeluddsvägen 1 Telefon 08-561 680 00 E-post: Telefax 08-561 680 01 Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:30 Oberthur Technologies Sweden AB, 556029-7250 Ombud: Advokat Mikael Dubois Advokat Fredrik Linder Hamilton Advokatbyrå KB Box 715 101 33 Stockholm MOTPART Skatteverket 171 94 Solna SAKEN Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, LUFS FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten bifaller Oberthur Technologies Sweden AB:s ansökan och förordnar att Skatteverkets upphandling "Tillverkning av id-kort för personer som är folkbokförda i Sverige", dnr. 131 246095-14/21 ska göras om. forvaltningsrattenistockholm@dom.se www.domstol.se/forvaltningsratt Ankomstdatum 2016-04-07 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20633-15 I STOCKHOLM YRKANDEN M.M. Skatteverket genomför en upphandling benämnd "tillverkning av id-kort för personer som är folkbokförda i Sverige", dnr. 131 246095-14/21. Oberthur Technologies Sweden AB (bolaget) yrkar i första hand rättelse sker på så sätt att anbudet från Aktiebolaget Svenska Pass förkastas och i andra hand att upphandlingen ska göras om. Till stöd för ansökan anför bolaget bl.a. följande. I punkt 6 i förfrågningsun­ derlaget anges uttryckligen att de aktuella utvärderingskriteriema ska "beak­ tas i angiven rangordning". Skatteverket har inte angivit den inbördes vikt­ ningen mellan de två utvärderingskriteriema Kvalitet - Dokumentsäkerhet resp. Pris, utan har angivit dem i fallande prioritetsordning. Den angivna prioritetsordningen har varit felaktig och inte svarat mot verkliga förhållan­ den. Det är uppenbart att utvärderingskriteriet pris har fått den klart största betydelsen vid utvärderingen i upphandlingen, i motsats till den angivna prioritetsordningen. Vid en jämförelse mellan det maximala prisavdraget som utvärderingskriteriet Kvalitet - Dokumentsäkerhet kan ge, och det ut­ värderingspris som Svenska Pass angivit, kan konstateras att prisavdraget endast utgör ca 1⁄4 av utvärderingspriset. Vid en jämförelse mellan å ena si­ dan den skillnad i prisavdrag för utvärderingskriteriet Kvalitet - Dokument­ säkerhet som förelegat mellan Svenska Pass och bolaget, och å andra sidan skillnaden i utvärderingspris, kan konstateras att skillnaden i prisavdrag ut­ gör mindre än 10 % av skillnaden i utvärderingspris. Detta skapar en ytterli­ gare transparensbrist i fråga om utvärderingskriteriemas angivande och ut­ formning. Givetvis har Skatteverket inte kunnat veta vilka anbudspriser som skulle offereras, men Skatteverket måste ha insett att anbudsprisema skulle vara av sådan storleksordning att betydelsen av prisavdragen för Kvalitet - Doku- 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20633-15 I STOCKHOLM mentsäkerhet inte skulle komma i närheten av prisernas betydelse. Utifrån de kvalitetsbedömningar som gjorts i upphandlingen, har det endast krävts en prisskillnad på lite drygt 2 % mellan anbudsgivarna för att priset ska vara helt avgörande. Skillnader mellan olika utvärderingskriteriers betydelse har givetvis stor inverkan för hur anbudet, och inte minst prissättningen, utformas. Anbuds­ givarna måste naturligtvis alltid balansera sitt intresse av att få så bra betalt som möjligt för de tjänster/varor som offereras. Om priset t.ex. skulle till­ mätas en mycket liten betydelse i en upphandling, är det en självklarhet att anbudsgivarna inte skulle prioritera att offerera ett lågt pris, eftersom chan­ sen att vinna upphandlingen inte skulle påverkas i någon stor utsträckning. I förevarande fall har utvärderingskriteriet pris angivits vara av mindre bety­ delse än kvalite - dokumentsäkerhet. Inte nog med att förhållandet i upp­ handlingen i själva verket har varit det omvända; pris har dessutom fått en mycket stor betydelse i jämförelse med kvalitet - dokumentsäkerhet. Om dessa förutsättningar angivits korrekt i förfrågningsunderlaget, hade bolaget uppenbarligen gjort andra överväganden vid utformningen av anbudet och prissättningen. Skatteverket bestrider bifall till ansökan om överprövning och anför bl.a. följande. Skatteverket har inte använt sig av fallande prioritetsordning i ut­ värderingen utan en s.k. absolut utvärderingsmodell i form av en avdrags­ modell. En sådan modell omfattar inte viktning i procent, kvotdelar eller motsvarande utan den upphandlande myndigheten sätter ett monetärt värde på de kvalitativa egenskaper som ska beaktas vartefter anbudspriset justeras. I det aktuella fallet med ett avdrag motsvarande det monetära värde som kvaliteten representerar. Den anbudsgivare som efter kvalitetsjustering av priset har det lägsta priset vinner upphandlingen. En sådan utvärderingsmo­ dell är förenlig med kraven på viktning i 13 kap. 2 § LUFS. I förfrågnings­ underlaget under avsnitt 6 framgår hur utvärdering av inkomna anbud ska 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20633-15 I STOCKHOLM genomföras. Där framkommer att utvärderingsprincipen är den ekonomiskt mest fördelaktiga varvid följande kriterier beaktas i nedan angiven rangord­ ning; kvalitet och pris. Detta innebär inte per automatik en fallande priori­ tetsordning i enlighet med undantagsregeln i 13 kap 2 § LUFS. Rangord­ ningen påvisar att Skatteverket sätter kvalitet framför pris genom att Skatte­ verket har satt en summa på de kvalitativa egenskaper som Skatteverket värdesätter. Kvaliteten har varit överordnad i utvärderingen. Det krävs täm­ ligen stor skillnad i pris mellan anbudsgivarna för att priser ska vara den avgörande faktorn. Det måste kunna förutsättas av en upphandlande myn­ dighet att anbudspriser på en konkurrensutsatt marknad hamnar inom ett relativt begränsat prisintervall. Om det prisavdrag som Skatteverket angett inte till total exakthet skulle motsvara kvaliteten kan det ändock inte fast­ ställas att kvaliteten inte har haft en överordnad betydelse till pris på så sätt som Skatteverket avsett med angiven rangordning. Oavsett eventuella brister i Skatteverkets utvärderingsmodell har tillväga­ gångssättet för utvärderingen tydligt framgått av förfrågningsunderlaget och Skatteverket har följt den utvärderingsmodellen som angivits. Resultatet av utvärderingen har varit förutsägbar till den grad en utvärdering kan vara förutsägbar och Skatteverket har behandlat alla leverantörer lika. Förfråg­ ningsunderlaget har varit så pass klart och tydligt att anbudsgivare på grundval av detta kan avgöra vad Skatteverket har tillmätt betydelse och har lett till ett rättvisande resultat, dvs. att det anbud som är mest ekonomiskt fördelaktigt har antagits på grundval av de kvalitetskrav som Skatteverket i upphandlingen har ansetts ha betydelse. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Av 1 kap. 11 § lagen (2011:1029) om offentlig upphandling på försvars och säkerhetsområdet (LUFS) framgår att upphandlande myndigheter ska be­ handla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt ge- 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20633-15 I STOCKHOLM nomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare prin­ ciperna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. 16 kap. 6 § LUFS anges att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 11 § eller någon annan bestäm­ melse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts. De grundläggande principerna om likabehandling och transparens i 1 kap. 11 § LUFS innefattar ett krav på att ett förfrågningsunderlag ska vara så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande enheten tillmäter betydelse vid upphandlingen (RÅ 2002 ref 50). Förfrågningsunderlaget ska vara utformat på ett sådant sätt att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla leverantörer kan tolka informationen på samma sätt (jfr mål C-19/00, SIAC Construction, p. 42). Den upphandlande enhetens krav ska ha angivits på ett sätt som är tillräck­ ligt för att en leverantör med utgångspunkt i förfrågningsunderlaget ska kunna skapa sig en bild av möjligheterna att lägga ett konkurrenskraftigt anbud. Höga krav bör ställas på noggrannhet, tydlighet och transparens i alla delar av ett förfrågningsunderlag även om vissa brister och oklarheter får godtas. Skatteverket har i upphandlingen valt att anta det anbud som är det ekono­ miskt mest fördelaktiga för dem. Av 13 kap. 1 § andra stycket LUFS följer att vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelakt­ iga, ska myndigheten eller enheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopp­ lade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförande­ tid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, ekono­ misk livslängd, lönsamhet, försörjningstrygghet, samverkansförmåga, ope- 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20633-15 I STOCKHOLM rativa egenskaper, funktionella och tekniska egenskaper, service och tek­ niskt stöd. Vidare framgår av 13 kap. 2 § LUFS att den upphandlande myndigheten ska ange hur sådana kriterier som avses i 1 § andra stycket kommer att viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest för­ delaktiga. Kriterieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning. Om det enligt den upphandlande myndigheten eller en­ heten inte är möjligt att ange viktningen av de olika kriterierna, ska dessa anges i fallande prioritetsordning. Viktningen av kriterierna eller kriteriernas prioritetsordning ska anges bl.a. i förfrågningsunderlaget. Av förfrågningsunderlaget framgår att utvärderingen av anbud ska genomfö­ ras i två steg. • ställda tvingande krav (ska). De anbud som inte uppfyller samtliga tvingande krav, eller är ofullständiga, kan komma att uteslutas. Därefter görs en prövning av kvarvarande anbud mot nedan angivna utvärderingskriterier. Utvärderingsprincipen ekonomiskt mest för­ delaktigt anbud tillämpas, varvid följande kriterier beaktas i nedan angiven rangordning. Det första steget omfattar en bedömning av att anbudet uppfyller • 1. Kvalitet = Dokumentsäkerhet 2. Pris Dokumentsäkerhet utvärderas enligt: Den dokumentsäkerhetsmässiga utvärderingen av inkomna anbud kommer att göras av NFC baserat på anbudsgivarens arbetsprover och till anbudet bifogade beskrivningar av dokumenttekniska lösningar. Bedömningen kommer att innefatta och graderas inom tre områden: 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM -Grundhandling -Personalisering -Skydd mot förfalskningar Värdering av kraven Grundhandling Personalisering Skydd mot förfalskning 7 För mer information om hur utvärderingen av dokumentsäkerhet går till, se bilaga 1 Krav dokumentsäkerhet från NFC. Kriteriet kvalitet har ett mervärde om 1 000 000 kronor per poäng. Maximal poäng är 18 p. Värdet på uppnådda poäng avdrages anbudets pris enligt ne­ dan. Pris beräknas på: Den sammanlagda kostnaden för 500 000 idkort+ 48 månadskostnader * 50 golvplacerad utrustning+ 48 månadskostnader * 20 bordsplacerad utrust­ ning+ 20 fristående signaturplattor+ 1000 timmar konsulttjänst för system­ utveckling. Orimligt låga avropssvar kan komma att förkastas om inte Anbudsgivaren, efter begäran, kan lämna en tillfredställande förklaring. Godkänd Bra Mycket bra Godkänd Bra Mycket bra Godkänd Bra Mycket bra 0 poäng 4 poäng 6 poäng 0 poäng 4 poäng 6 poäng 0 poäng 4 poäng 6 poäng 20633-15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM Exempel på utvärdering Möjlig utvärderings poäng Erhållna utvärderings poäng 20633-15 12 x 1 000 000 kr = 12 000 000 kr i avdrag på totala anbudspriset. Anbudet som får det lägsta jämförelsevärdet är det för beställaren ekono­ miskt mest fördelaktiga. Förvaltningsrättens bedömning Skatteverket har angett att de inte använt sig av fallande prioritetsordning i utvärderingen utan en s.k. absolut utvärderingsmodell i form av en av­ dragsmodell och att det anges i förfrågningsunderlaget att det anbud som får det lägsta jämförelsevärdet är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Av Skatteverkets utvärderingsmodell framgår att kriterier betraktas i nedan angiven rangordning (1. Kvalitet och 2. Pris). Genom denna utformning av förfrågningsunderlaget kan en anbudsgivare dra slutsats att kvaliteten priori­ teras över priset vid utvärderingen av anbuden i upphandlingen. Bolaget har i målet visat att anbudspriset dock har större betydelse i utvärderingen av anbuden än kvaliteten. Förvaltningsrätten finner att förfrågningsunderlaget i aktuellt hänseende inte är utformat på ett sådant sätt att alla rimligt informe­ rade och omsorgsfulla leverantörer kan tolka informationen på samma sätt gällande vad som tillmäts störst betydelse vid utvärderingen av anbuden. Utformningen av utvärderingsmodellen har inte varit tillräckligt tydligt gäl­ lande hur utvärderingen ska komma att ske. Enligt förvaltningsrätten har denna otydlighet påverkat anbudsgivares möjlighet att utforma ett konkur­ renskraftigt anbud, vilket är en brist i förfrågningsunderlaget. Utvärde­ ringsmodeller som har brister får godtas under förutsättning att de grundläg­ gande principerna i LUFS inte träds för när. I förevarande fall är inte utvär­ deringsmodellen förutsägbar. Förvaltningsrätten anser därför att kravet på 18 12 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20633-15 I STOCKHOLM transparens har åsidosatts och att upphandlingen i detta avseende strider mot LUFS. Bolaget får anses ha visat att detta har medfört att bolaget lidit eller kan komma att lida skada. Förutsättningar för ingripande enligt LUFS före­ ligger därmed. Eftersom de konstaterade bristerna i grunden är hänförliga till förfrågnings­ underlaget och dess utformning, ska upphandlingen göras om. HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga 1 (DV 3109/lA LOU). Eva Pedersen Rådman Marie Englund har föredragit målet. 9 V,,-< 0N Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skri­ velsen ska dock skickas eller lämnas till för­ valtningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för över­ klagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om 1. detfinnsanledningattbetvivlariktighetenav det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som för­ valtningsrätten har kommit till, 3. detäravviktförledningavrättstillämpning­ en att överklagandet prövas av högre rätt, el­ ler 4. detannarsfinnssynnerligaskälattpröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att pröv­ ningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. I(lagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska änd­ ringen utan dröjsmål anmälas till kammarrät­ ten. 2. den dom/beslut som överklagas med upp­ gift om förvaltningsrättens namn, målnum­ mer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av do­ men/beslutet. I vissa mål får avtal slutas innan tiden för över­ klagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. Detta gäller mål om överprövning enligt • lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, • lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, eller • lagen (2011:1029) om upphandling på för- svars- och säkerhetsområdet. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upp­ hävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 16 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Behöver Ni fler upplysningar om hur man över­ klagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten. ' 1111 SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Bilaga 1 www.domstol.se