LÄNSRÄTTEN I GÖTEBORG Avdelning 2 DOM. Mål nr 4882-08E Rotel 22 Sida 1 (10) SÖKANDE DoubleClick AB, 556371-4269 Drakegatan 6 412 50 Göteborg MOTPART Munkedals kommun 455 80 Munkedal ÖVERKLAGAT BESLUT 2008-10-28 Meddelad i Göteborg 2008 -10'·· 3 0. Onr Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU Munkedals kommun genomför en upphandling om ramavtal för kommuni­ kations�jänster BUN inom kommunen. Upphandlingen har genomförts som en förenklad upphandling. Den 2 juli 2008 fattades tilldelningsbeslut vari anges att TietoEnator AB hade vunnit upphandlingen. DoubleClick AB (bolaget) anhåller om överprövning av tilldelningsbeslutet och att upphandlingen med anledning härav stoppas. Bolaget yrkar att upp­ handlingen skall rättas på så sätt att Munk.edals kommun skall göra om ut­ värderingen och härvid utesluta anbudet från TietoEnator AB samt i konse­ kvens härmed anta bolagets anbud. Bolaget anför i huvudsak följande. I kostnad för användarlicenser skall beträffande TietoEnators anbud, utöver barn och elever i kommunen, även medräknas priset för kommunens perso­ nal, dvs ytterligare 350 användare. Kostnader för grafisk anpassning har inte beräknats i utvärderingen av TietoEnators anbud, vilket skulle innebära en kostnad om 14 000 kr enligt TietoEnators prisangivelse för konsult�jänster. Kostnader för integration med databaser har inte jämförts på lika villkor mel­ lan bolagets och TietoEnators anbud. I anbudsförfrågan finns det inte några skall-krav avseende integration med AD (Active Directory). Kostnad för integration med databasen har emellertid beräknats för anbud från bolaget, Munkedals kommuns tilldelningsbeslut den 2 juli 2008 SAKEN Dok.Id 140240 Postadress Box 53197 400 15 Göteborg Besöksadress Sten Sturegatan 14 Telefon Telefax 031-732 70 00 031-711 78 59 E-post: lansrattenigoteborg@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 LÄNSRÄTTEN I GÖTEBORG Avdelning 2 DOM Sida 2 4882-08 men inte för anbud från TietoEnator. Eftersom TietoEnator inte har uppgett pris för koppling till AD skall, för att åstadkomma en jämförelse på lika vill­ kor, inte kostnaden härför räknas med i bolagets anbud. TietoEnator uppfyl-­ ler inte skall-krav vid anbudstidens utgång gällande grafisk design. Man har svarat att man uppfyller kravet, men skriver också att "arbete pågår för att implementera stöd för kundspecifika teman (baserat på kundens egna grafis­ ka profil) i vår lärplattfom1 och i våra webbapplikationer". Av detta framgår att ifrågavarande krav inte uppfylldes vid anbudstidens utgång, varför Tieto­ Enator skall uteslutas och inte gå vidare till utvärdering. Munkedals kommun anför bl a följande. Beträffande kostnad för användar­ licenser skall priser räknas med 350 personal för TietoEnator. Enligt kon­ trakt med TietoEnator ingår den grafiska anpassningen i administratörsut­ bildningen, vilken är prissatt. Angående kostnad för integration har kom­ munen uppfattat prisuppgiften från bolaget som en integration som måste ingå för att få funktionalitet. Priset för integration är inte märkt som en op­ tion eller dylikt. TietoEnator har enligt uppgift uppgett de integrationer som behövts för att fullgöra uppdraget. Beträffande skall-krav för grafisk design har kommunen hänvisat till den grafiska profil som kommunen har antagit. I den grafiska profilen finns regler avseende kommunvapen, brödtext mm. Det finns ett skall-krav att grafiken skall kunna påverkas så att den uppfyl­ ler kommunens grafiska profil för webben. Det finns dock inte angett i vil­ ken omfattning detta skall kunna ske. De riktlinjer som föms för hemsidan är liggande logotype och att färgerna i logotypen går igen i menyknapparna. Bolaget vidhåller sin talan och anför i huvudsak följande. Av kommunens yttrande får förstås att ytterligare 350 licenser för personal skall läggas till TietoEnators anbudspris. För dessa tillkommer kostnader för support med 15 050 kr per år. Möjligheten att förtydliga anbudet, som TietoEnator fått, borde även ha getts till bolaget. Bolaget uppfyller kravet avseende grafisk anpassning utan pristillägg. Med anledning härav bör anbudspriset justeras LÄNSRÄTTEN I GÖTEBORG Avdelning 2 DOM Sida 3 4882-08 så att det inte omfattar pris för sådan anpassning, vilket innebär att 10 000 kr avgår från bolagets anbud avseende konsultinsatser. Eftersom elever och personal finns i en AD-struktur har man uppfattat det som att uppdraget kan komma att omfattas av en integration mot AD. Den prisjämförelse som gjorts blir därför inte korrekt, varför bolagets anbud skall justeras nedåt med 24 000 kr avseende konsultinsatser. Munkedals kommun anför bl a följande. Vid visning av system fick varje leverantör en fråga om de priser som uppgetts i anbudet var de enda som behövdes för att starta systemet enligt förfrågan. Kommunen ställde extra frågor kring TietoEnators priser eftersom det var otydligt. Oavsett om man drar ifrån kostnad för grafisk anpassning och för integration blir det bolaget som vinner upphandlingen när man räknar med 350 lärare på TietoEnators pns. Länsrätten har den 9 juli 2008 förordnat att upphandlingen inte får avslutas innan något annat har beslutats. DOMSKÄL Länsrätten har enligt 16 kap 2 § LOU att pröva om den upphandlande enhe­ ten brutit mot 1 kap 9 § eller någon annan bestämmelse i lagen. Om så är fallet och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, skall länsrätten besluta att upphandlingen skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. I 1 kap 9 § LOU anges de grundläggande principerna för offentlig upphand­ ling, nämligen att den upphandlande myndigheter skall behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. LÄNSRÄTTEN I GÖTEBORG Avdelning 2 DOM Sida 4 4882-08 Enligt 15 kap 16 § första stycket LOU skall en upphandlande enhet anta antingen det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller det anbud som har lägst anbudspris. I andra stycket samma bestämmelse anges att bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga skall göras enligt 12 kap 1 § andra stycket LOU. Av nämnda bestämmelse framgår att myndigheten härvid skall ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomfö­ randetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. Den upphandlande myndigheten skall enligt 15 kap 16 § tredje stycket LOU antingen ange hur de olika kriterierna som avses i 12 kap 1 § andra stycket kommer att viktas vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller ange kriterierna i fallande prioritetsord­ mng. I 15 kap 12 § andra stycket LOU stadgas att en upphandlande myndighet f'ar begära att en ansökan eller ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. I RÅ 2002 ref 50 uttalade Regeringsrätten att i det uppställda kravet på af­ färsmässighet [se 1 kap 4 § gamla LOU, numera 1 kap 9 § LOU] f'ar anses ligga att ett förfrågningsunderlag skall vara så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande enhe­ ten tillmäter betydelse vid upphandlingen och att en utvärderingsmodell skall vara så utformad att den är ägnad att leda till ett rättvisande resultat, dvs att det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt antas. Detta följer också av gemenskapsrättens krav på likabehandling, förutsebarhet och transparens. Av förfrågningsunderlaget daterat den 13 mars 2008 framgår bl a följande. Barn- och utbildningsförvaltningen i Munkedal söker it-stöd för kommuni- Sida 5 LÄNSRÄTTEN DOM 4882-08 I GÖTEBORG Avdelning 2 kation. Kommunikationen avser såväl intern kommunikation som kommu­ nikation mellan skola och hem. I verksamheten ingår förskoleklass, skol­ barnomsorg, skola, gymnasium och särskola. Aktuella funktioner för upp­ handlingen är frånvaro och omdöme/IUP/dokumentation. Barn- och ung·· domsförvaltningen har idag cirka 350 anställda och det finns 1 250 barn och elever inom kommunen. Förvaltningen beräknar att ett system för kommu­ nikation mellan skola och hem kommer att ha åtminstone alla elever, peda­ goger och föräldrar som användare, vilket beräknas hamna i storleksord­ ningen 2 500 användare. Andra användare kan vara skolledare, förvalt­ ningsledning m fl. Länsrätten, som nu tar upp målet till slutligt avgörande, gör följande be­ dömning. DoubleClick har i huvudsak anfört fyra skäl till att upphandlingen inte har gått till på rätt sätt. Dessa avser antal användarlicenser som beräknats för TietoEnator, kostnader för grafikanpassning, kostnader för integration med databaser och skall-krav för grafisk design. DoubleClick har även invänt att bolaget, i likhet med TietoEnator, skulle ha fått möjlighet att förtydliga sitt anbud. Länsrätten prövar först frågan om antal användarlicenser. DoubleClick har härvid gjort gällande att kostnad för användarlicenser avseende kommunens personal- dvs ytterligare 350 användare- skall medräknas i TietoEnators anbud. Kommunen har härvid anfört att priser avseende sådan licens skall räkans för 350 personal. Av vad som framgår av tilldelningsbeslutet har kommunen avseende TietoEnators anbud beräknat licenser enbart för de 1 250 elever som finns inom kommunen. Det framgår inte av tilldelnings­ beslutet att kostnad för personal medräknats. Kommunen har anfört att DoubleClick skulle vinna upphandlingen om pris för användarlicenser av­ seende personal skulle medräknas för TietoEnator. Länsrätten finner mot LÄNSRÄTTEN I GÖTEBORG Avdelning 2 DOM Sida 6 4882-08 bakgrund härav att kommunen genom tilldelningsbeslutet således får anses ha brutit mot bestämmelsen i 15 kap 16 § LOU avseende vilket anbud som skall antas. En rättelse bör därför ske på så sätt att pris för ytterligare 350 användarlicenser medräknas avseende TietoEnators anbud och genom att tilldelningsbeslutet ändras så att det uppfyller kraven i 15 kap 16 § LOU. Länsrätten prövar härefter frågan om kostnader för grafikanpassning. Doub­ leClick har härvid gjort gällande att kostnader härför inte har beräknats i utvärderingen av TietoEnators anbud. Kommunen har gjort gällande att sådan kostnad avseende TietoEnators anbud ingår i priset för administra­ törsutbildning, vilket DoubleClick inte har bestritt. Länsrätten finner inte anledning att ifrågasätta uppgiften. Länsrätten finner mot bakgrund härav att det inte visat att prisjämförelsen har gjorts på så sätt att det skulle strida mot principerna i 1 kap 9 § LOU. Det föreligger därför inte skäl att ingripa mot upphandlingen på denna grund. DoubleClick har under målets handläggning i länsrätten anfört att man upp­ fyller kravet avseende grafisk anpassning utan pristillägg, vilket innebär att visst belopp skulle dras av från bolagets anbud. Länsrätten konstaterar här­ vid att utgångspunkten är att lämnat anbud är bindande och att en sådan ändring av anbudet som bolaget vill göra inte är tillåten enligt LOU. Länsrätten prövar då frågan om kostnader för integration med databaser. l)oubleClick har hävdat att kostnader för integration med databaser inte har jämförts på lika villkor mellan bolagets och TietoEnators anbud, eftersom sådan kostnad medräknats avseende bolagets anbud men inte avseende Tie­ toEnators anbud. DoubleClick har vidare anfört att man uppfattat det som att uppdraget, mot bakgrund av att elever och personal finns i en AD­ struktur, kan komma att innefatta en integration mot AD och att pris för sådan anpassning därför har angetts i anbudet. Bolaget har emellertid sam­ tidigt gjort gällande att man inte uppfattat integration mot AD som ett skall- LÄNSRÄTTEN I GÖTEBORG Avdelning 2 DOM Sida 7 4882-08 krav. Kommunen har hävdat att man uppfattat att angiven integration i DoubleClicks anbud måste ingå för att få funktionalitet samt att TietoEnator i sitt anbud uppgett de integrationer som behövts för att fullgöra uppdraget. Som bolagets invändning får tolkas tar den sikte på huruvida förfrågnings­ underlaget är så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande enheten tillmäter betydelse vid upphandlingen. Detta är i sin tur avgörande för om en likvärdig och icke­ diskriminerande jämförelse mellan leverantörernas anbud kan göras Gfr ovan RÅ 2002 ref 50). Länsrätten konstaterar att frågan om anpassning till AD-struktur framgår av förfrågningsunderlaget under rubriken "Teknik, åtkomst och säkerhet". Av­ snittet redogör för information som skall lämnas till anbudet och det anges att avsnittet inte utvärderas enligt utvärderingskriteriema, utan är en del av de frågor som klargör skall-kraven i början av kapitel 3 i förfrågningsunder­ laget. Av punkten 17 under nämnd rubrik framgår att all personal och alla barn/elever kommer att ligga i kommunens AD. Anbudsgivaren ombeds svara på frågan om anbudsgivarens system kan köra en autentisering och auktorisering mot detta AD. Av angivna formulering framgår enligt länsrät­ tens mening på ett tydligt sätt att det i framtiden kommer att krävas att an­ budsgivarens system kan anpassas till kommunens AD. Länsrätten noterar att DoubleClick i sitt anbud har angett att man kommer att ha kostnader avseende konsulttjänster för att kunna uppfylla detta krav. TietoEnator har i sitt anbud uppgett att det redan idag finns en implemente­ rad lösning för extern autentisering mot dokumentationssystemet. Vad kommunen har gjort gällande om att TietoEnator i anbudet har uppgett de integrationer som behövts för att fullgöra uppdraget har inte bestridits av bolaget. Det har således inte framgått att TietoEnator skulle ha några kost­ nader för integration mot AD, varför en jämförelse av sådana konstanter Sida 8 LÄNSRÄTTEN DOM 4882-08 I GÖTEBORG Avdelning 2 således inte låter sig göras på så sätt som bolaget har gjort gällande. Mot bakgrund härav och då länsrätten inte finner anledning att anmärka på för­ frågningsunderlaget i nu aktuellt hänseende föranleder bolagets invändning inte skäl att angripa mot upphandlingen på nu prövad grund. Bolaget har under målets handläggning hos länsrätten anfört att i anbudet avgiven kostnad avseende anpassning till AD-strukturen skall justeras ned­ åt. Som ovan konstaterats är en sådan ändring av ett anbud inte tillåten. Härefter prövar länsrätten bolagets invändning angående skall-krav för gra­ fisk design. Bolaget har härvid hävdat att TietoEnator inte vid anbudstidens utgång uppfyllde detta krav med anledning av att TietoEnator i sitt anbud angav att arbete pågår för att implementera stöd för kundspecifika teman i lärplattformen och webbapplikationerna. Fråga är således huruvida TietoE­ nator vid anbudstidens utgång uppfyllde detta krav och - i händelse att så inte var fallet - inte är att betrakta som en kvalificerad leverantör och där­ med inte skulle kunna bli föremål för ett tilldelningsbeslut. Länsrätten konstaterar att det av förfrågningsunderlaget framgår bl a följan­ de angående skall-krav avseende grafisk design. "Ett webbaserat system skall kunna integreras i Munkedals kornmuns webbplats på ett sådant sätt att användaren uppfattar att applikationerna är den del av denna. --- Detta innebär konkret att systemet skall finnas i munkedal.se-domänen och att grafiken skall kunna påverkas så att den uppfyller Munkedals kommuns grafiska profil för webben." I förfrågningsunderlaget hänvisas således till kommunens grafiska profil för webben vari enligt uppgift från kommunen finns vissa regler om kommunvapen, brödtext mm. I svar avseende skall­ kravet har TietoEnator angett att man uppfyller kravet och som kundspeci­ fik anpassning kan erbjuda att kunden får bestämma färg, front mm via egen stilmall. Vidare skall noteras att i avsnittet som innehåller klargörande av skall-kraven finns en fråga där anbudsgivaren ombeds att beskriva hur Sida 9 LÄNSRÄTTEN DOM 4882-08 I GÖTEBORG Avdelning 2 enkelt eller komplicerat det är att anpassa gränssnitten efter kommunens grafiska profil. Det är härvid som TietoEnator har svarat att arbete pågår för att implementera stöd för kundspecifika teman (baserat på kundens egen grafiska profil) i lärplattformen och i webbapplikationer. Med detta stöd i botten kan man enligt uppgift implementera ett kundspecifikt tema till en rimlig kostnad (uppskattningsvis en dags arbete). Frågan angående gränssnitten får enligt länsrättens mening tolkas så att det inte ställs som krav att gränssnitten vid anbudstidens utgång skall vara an­ passade efter den grafiska profilen. Vad kommunen efterfrågar är en be­ skrivning av vilka åtgärder som krävs för att anbudsgivaren ska kunna genomföra en sådan anpassning. Att TietoEnator således angett att man arbetar med att implementera stöd för kundspecifika teman innebär således inte att TietoEnator inte uppfyller kravet ifråga. Av vad som sålunda har :framgått av TietoEnators anbud finner länsrätten att TietoEnator f'ar anses uppfylla skall-kravet avseende grafisk design såsom det formulerats i för­ frågningsunderlaget. Det föreligger med anledning härav inte skäl att ingri­ pa mot upphandlingen på denna grund. Slutligen skall bolagets begäran att förtydliga sitt anbud prövas. Länsrätten noterar härvid att den upphandlande myndigheten, enligt 15 kap 12 § andra stycket LOU, får begära att en ansökan eller ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrens­ begränsning. Bolaget har inte angett på vilket sätt det faktum att kommunen låtit TietoEnator förtydliga sitt anbud medfört risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. Kommunen har uppgett att man ställde extra frågor om TietoEnators priser eftersom det var otydligt. Det har inte :framgått att skäl funnits att även låta bolaget förtydliga sitt anbud. Länsrätten finner vid en samlad bedömning att det inte är visat att kommunens genom sitt age­ rande har orsakat risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. Det Sida 10 LÄNSRÄTTEN DOM 4882-08 I GÖTEBORG Avdelning 2 föreligger därför inte heller med anledning härav skäl att ingripa mot upp­ handlingen. Sammanfattningsvis finner länsrätten att rättelse av upphandlingen skall ske på så sätt att kostnad avseende ytterligare 350 användarlicenser skall med­ räknas i TietoEnators anbud, varefter kommunen skall anta det anbud som enligt 15 kap 16 § LOU är det mest fördelaktiga. Länsrätten finner inte an­ ledning att i övrigt ingripa mot upphandlingen. DOMSLUT Länsrätten beslutar att upphandlingen :får avslutas endast sedan rättelse gjorts på så sätt att kostnad avseende ytterligare 350 stycken användarlicen­ ser skall medräknas i TietoEnators anbud och kommunen antagit det anbud som enligt 15 kap 16 § LOU är det mest fördelaktiga. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (Dv 3109/lb) /AH