FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM Målm Sida 1 (8) I STOCKHOLM 2014-10-31 19571-14 Meddelad i Stockholm Allmänna avdelningen Enhet 14 SÖKANDE Infonnation-Drift-Underhållssystem i Härnösand Aktiebolag, 556434-6269 Varvsgatan 10 871 45 Härnösand MOTPART Stockholm Vatten VA AB, 556175-1867 Ombud: Chefsjurist Stefan Broström 106 36 Stockholm SAKEN Upphandling inom 01mådet vatten FÖRVALTNINGSRÅTTENSAVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår ansökan. KONKURRENSVERKET V1 201/4 -10·· �) �;) Avd Dnr KSnr Aktbil Dok.Id 531010 Postadress Besöksadress 115 16 Stockholm Telefon 08-561 680 00 E-post: forvaltningsrattenistockholm@dom.se Tegeluddsvägen 1 Telefax 08-561 680 01 Expeditionstid måndag- fredag 08:00-16:30 Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 19571"14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen REDOGÖRELSE FÖR SAKEN OCH PARTERNAS INSTÅLLNING Bakgrund Stockholm Vatten VAAB (Stockholm Vatten) genomför som förhandlat förfarande enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vat­ ten, energi, transp01ter och posttjänster, LUF, en upphandling av under­ hållssystem med tillhörande tjänster, dnr 13SV486. Av tilldelningsbeslut publicerat den 15 augusti 2014 framgår att Stockholm Vatten avser att till­ dela avtal till API Maintenance System A/S (API). I upphandlingsrappor­ ten anges att de två övriga inbjudna leverantörema, Framsteg AB (Fram­ steg) och IBM Svenska AB (IBM), avstod från att lämna anbud. Redan i upphandlingsrapp01ten för kvalificeringsfasen framgår att anbudsansökan från Info1mation-Drift-Underhå1lssystem i Hämösand Aktiebolag (Idus) förkastats på grnnd av att bolaget inte uppfyllde kravet på referensuppdrag i ansökningsinbjudans avsnitt 3.4 punkt 3, eftersom bolagets båda refe­ rensuppdrag avsåg konvertering av databas och inte leverans av under­ hållssystem. Idus kvalificerade sig alltså inte för att få lämna anbud. Yrkanden och grunder m.m. !dus ansöker om överprövning av upphandlingen och begär att upphand­ lingen görs om så att flera leverantörer kan delta och där i branschen nor­ mala krav ställs, allt för att Stockholm Vatten ska få ett bra system till rätt totalkostnad. Idus ger in diverse handlingar bl.a. kvalificeringsrapport, upphandlingsprotokoll, förfrågningsunderlag och tilldelningsbeslut. Till stöd för sin talan anför bolaget bl.a. följande. Idus uppfyllde alla kvalificeringskrav. Stockholm Vatten har feltolkat sva� ret beträffande referenser. Idus skrev att arbetet avser konvertering till Idus IS, som är bolagets underhållssystem. Anledningen till att bolaget skrev Sida 3 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 19571-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen ''konvertering" var för att visa att bolaget hade erfarenhet av och hur kon­ ve1tering från ett annat system till underhållsystemet Idus IS kunde göras. Det avsåg självklatt också leverans av Idus IS - annars fanns ju inget nytt system att överföra data till - vilket borde förstås av sammanhanget och i ljuset av branschpraxis. Därtill skrev Idus att bolaget hade integrerat mot ekonomisystem, projektlett, utbildat och levererat handdatorer till referen­ serna. Standarden i branschen är vidare att kunder köper en årlig support och uppgraderingsavgift när underhållsystem i den omfattning som nu upphandlas inhandlas. Om Stockholm Vatten tyckte att svaret var otydligt hade den upphandlande enheten kunnat fråga Idus eller någon av referen­ serna. Att ställa en sådan fråga kan inte strida mot LUF. Istället blev bola­ get inte uttaget att offerera. I samtliga fall där det tidigare finns någon form av underhållssystem tar man tillvara data och historik genom konvertering eller ''datamigration" för att minska fel och kostnader samt hålla reda på vad som gjo1ts tidigare. Av förfrågningsunderlaget, avsnitt 4.4, Projekt Management, framgår att upp­ handlingen omfattar migrering av befintlig data till test- och driftsmiljö. Det finns alltså krav på konveitering i upphandlingen. Om något krav på konvertering ändå inte ställs innebär det bara att Idus i sitt referensuppdrag har levererat utöver kravet förutom att ha uppfyllt det. Av förfrågningsunderlaget framgår vidare att ska-kraven ska vara upp­ fyllda vid anbudets lämnande. Det är ytterst märkligt och utesluter leveran­ törer som inte har den exakta utformningen som beskrivs. Flera av ska­ kraven i förfrågningsunderlaget verkar vidare vara skrivna mot ett speciellt system. Av en bilaga till förfrågningsunderlaget framgår att det är viktigt att det mobila systemet ska fungera både on- och off-line. Det är dock inget ska-krav. Enligt obekräftade uppgifter fungerar inte API:s lösning off-line. Det är därför troligt att ska-kraven är skrivna så att endast API ska uppfylla Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 19571-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen dem. Alternativet är att API inte klarade alla ska-kraven vid anbudsgivan­ det. Det ifrågasätts varför varken IBM eller Framsteg lämnat anbud trots att båda bolagen blev kvalificerade. Det kan ha att göra med att förfrågan av­ viker markant mot vad som är normalt i programvarnbranschen och att ska-kraven skulle vara uppfyllda vid anbudslämnandet. Resultatet av upphandlingen blev att Stockholm Vatten inte kunde ställa några leverantörers erbjudanden mot varandra. Vinnande anbudsgivarens pris på 14 miljoner kronor är mycket högt. Priset borde snarare ha legat på 7 miljoner kronor. Stockholm Vatten bestrider ansökan och som grnnd för bestridandet anförs följande. Stockholm Vatten har inte brutit mot de grundläggande princi­ perna i 1 kap. 24 § LUF eller mot någon annan bestämmelse i lagen. Upp­ handlingen har genomförts på ett öppet sätt. Anbudsansökningama har prövats i enlighet med angivna förntsättningar och leverantörema har be­ handlats på ett likvärdigt sätt. Således har varken prövningen av ansök­ ningama eller förfarandet i övrigt skett i strid med LUF. Som utveckling av talan anför Stockholm Vatten bl.a. följande. Idus har inte uppfyllt kravet i ansökningsinbjudans avsnitt 3.4 punkt 3, rörande referensuppdrag, då det av bolagets svar framgår att deras refe­ rensuppdrag avsett konvertering av ett system från en redan befintlig data­ bas, vilket inte är samma som leverans av ett nytt system. Att ha utfört konve1teringstjänst utgör inte heller något krav enligt det nu aktuella kvali­ ficeringskravet i ansökningsinbjudan. Härutöver saknas, i Idus svar, den i kravet efterfrågade redovisningen av att uppdragen har inkluderat under­ håll och applikationssupport under minst ett år. Det skulle vidare ha stridit Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 19 571-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen mot likabehandlingsprincipen om Stockholm Vatten gett Idus tillfälle att beskriva sina r eferensuppdrag mer korrekt och fullständigt. Stockholm Vatten kan endast kontakta en referent för att kontrollera att de uppgifter anbudsgivaren har lämnat är riktiga. En sådan avstämning kan dock inte medföra ändring av de uppgifter som leverantören har lämnat då detta skulle stå i strid med principen om likabehandling av leverantörer. Idus har, med hänvisning till förfrågningsunderlaget, avsnitt 4.4, Project Management, uppgett att konvertering från det befintliga datasy­ stemet även skulle ingå i den kommande leveransen av underhållsystem. Det är inte avsikten. Detta hindrar dock inte att leverantörens åtagande kan komma att innefatta konvertering av vissa befintliga data så att de kan han­ teras av det kommande underhållsystemet. Sådana åtgärder kommer dock att vara mycket begränsade och innebära endast att mindre, för att inte säga försumbara, delar av befintliga underhållsrelaterade data tas tillvara. Idus har vidare haft synpunkter på förfrågningsunderlaget. Uppgiften från ldus om att det inte är ändamålsenligt att ställa krav på att funktionella krav ska vara uppfyllda vid anbudets lämnande tillbakavisas. De funktion­ ella krav som beskriver de funktioner som underhållssystemet ska inne­ hålla behöver vara uppfyllda när anbudet lämnas in för att det ska vara möjligt för den upphandlande enheten att kontrollera att inkomna anbud uppfyller ställda krav. Idus har inte redovisat några skäl för att i förfråg­ ningsunderlaget ställda krav skulle ha en sådan utformning att de endast kan uppfyllas av en leverantör. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Enligt 1 kap. 24 § LUF ska upphandlande enheter behandla leverantörer på Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 19571�14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare, enligt paragrafen, princi­ perna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Enligt 16 kap. 6 § LUF ska, om den upphandlande enheten har brutit mot de grundläggande principema i 1 kap. 24 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medför att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den far avslutas först sedan rättelse gjoits. Frågan i målet är om Stockholm Vatten har haft rätt att förkasta ldus an­ budsansökan, ett förkastande som gj01t att ldus i nte kunnat komma ifråga att lämna anbud. Vad som upphandlas i den aktuella upphandlingen tex. vad som anges i förfrågningsunderlaget, avsnitt 4.4, Project Management, måste skiljas från vilka krav som ställs på referensuppdragen; det sistnämnda är det kvalifcie­ ringskrav som Stockholm Vatten anser att Idus inte uppfyllt. Kravet lyder att leverantören ska "visa att man har genomfö1t minst två åtaganden för externa kunder omfattande leverans, anpassning, installation och driftsätt­ ning av underhållsadministrativa system for anläggningsunderhåll med stöd av mobilt arbete inom industriell verksamhet med minst 50 använ­ dare" och att "uppdragen ska också ha inkluderat, underhåll och applikat­ ionssupp01t under vardera minst ett år". Båda Idus referensuppdrag avser - såvitt ldus har angett i anbudsfonnulä­ ret - konve1tering av en databas. Även om Idus angett att det i båda refe­ rensuppdragen har ingått projektledning och utbildning, i den första leve­ ransen av handdatorer och i det andra driftstidsmätning och koppling mot dokumentationssystem, framgår det inte att något av uppdragen innefattat att Idus har levererat, anpassat, installerat och driftssatt ett underhållsadmi- Sida 7 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 1 9571-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen nistrativt system från grnnden samt ståtttill tjänst med underhåll och ap­ plikationssupport. Idus har gjort gällande att Stockholm Vatten hade kunnat fråga Idus om svaret ansågs okla1i. Det får dock anses ha ålegat Idus att beskriva sina referensuppdrag fullständigt. Stockholm Vatten har inte ansvar för att ef­ terhöra om referensuppdragen har innefattat mer än Idus angett i anbuds­ formuläret Att den upphandlande myndigheten får begära att en anbudsgi­ vare förtydligar eller kompletterar en anbudsansökan om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkull'ensbegränsning innebär inte att myn­ digheten har skyldighet att göra detta, se 9 kap. 8 § LUF. Stockholm Vatten har alltså enligt förvaltningsrättens mening haft rätt att förkasta Idus anbudsansökan därför att denna inte uppfyllt kravet gällande referensuppdrag. Idus har dä1med inte varit kvalificerat för att fä lämna anbud i upphandlingen. Idus har vidare gj ort gällande att vinnande anbudsgivare API eventuellt inte skulle uppfylla ska-kraven i förfrågningsunderlaget men har inte på något sätt preciserat vari API:s bristande uppfyllelse skulle bestå. Det är den som gör gällande att en upphandling är felaktig som på ett kla1t och tydligt sätt ska ange på vilka omständigheter talan grundas, jfr RÅ 2009 ref. 69. Förvaltningsrätten finner att Idus inte kunnat visa att API inte upp­ fyllt ska-kraven och skäl för ingripande med stöd av LUF saknas därför. Eftersom Idus inte kvalificerat sig för att lämna anbud saknas skäl att pröva bolagets invändningar mot förfrågningsunderlaget då Idus inte kan anses ha lidit skada eller riskerat att lida någon skada på grund av eventuella brister i underlaget. Vad Idus i övrigt anfört om att bl.a. IBM och Framsteg inte lämnat något anbud utgör inte heller grnnd för ingripande enligt LUF. Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 19571-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Ansökan ska avslås. HURMANÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga (DV 3 1 09/lA LOU). Föredragande har varit David Munck. iIl, · SVERIGES DoMSfOLAR HU� MAN ÖVl:RKLAGAR ,N PRQVNINGSTILLSTÅND ·. . Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut skaskrivatillKammarrlitten:iStockholm. Skrivelsen ska dock skickas elled.ä�as till fötvalt:ningstätte.n. överklagandet ska ha kommit in.till förvaltningsrätten inom tt� veckor från d� dag dåklagandenfickdelavbeslutetOm beslutet har meddelats vid en muntlig förhan� eller det vid en sådan förhandling hat angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överk¼igandet ha kommit in inom tre veckor från den �g domstolens beslut meddelades. Tiden för överklagandet för offentligparträkruisfråndendagbes�tet meddelades. Om sista dagen för övetklagandet infaller på lötdag, söndagellerhelgdag,midso.mma:rafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag.. Förattettövetklagandeskakunnatasuppi kammarrätten fordras attptöv.ningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämruu: prövningst:illstånd o.m 1. detfinnsanledningattbetvivla riktighetenavdetslutsom förvaltningsrä� har ko�t till, 2. detinteut.anattsådanttillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. ·detäravvilrtfö.tledningav tättstillämpningen·att överklagandet prövas av högte rätt, eller 4. det annats finns synnerliga skäl att pröva överklagw.det Om prövnings tillstånd �te meddelas står förvaltningsrättens beslut fast Det ät därför viktigt atf det klart och tydligt fraingår av överklagandet till kammmlitten varför man ans�attptövoingstillståndbörm�delas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla www.domstol.se 1. Klagandens person-/organisationsnwnmer, postadtess, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adtess och telefonnummer tillklagandens atbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgift� hat lämnats tidigare i målet ­ och: om de fortfarande iir aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar .ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadtess, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon petson.- eller adtessuppgift ändras, ska ändringen ut.an dtöjsmål anmälas till karoroarrlitten. 2. dendom/beslutsomöveclrlagasmed• uppgift om förvaltningstättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de-skälsom:klagandenanger:tillstödfö.ten begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens �om/beslut som klaganden vill fä till stånd, 5. debevis somklagandenvillåberopa�chvad han/honvillstyrkamedvarjesärskiltbevis. Adtessen till förvaltniogstätten fr� av. domen/beslutet Imilomövetprövningenligtlagen(2007:1091) om offentlig upph3?1d.ling eller lagen (2007:1092) . om upphandling inom områdena vatten, enei:gj, transporterochposttjänsterf"atavtalslutasinnan. tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löpt ut I de .flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det atträtten avgjort ·mlletellerupphävtettinterimistisktbeslu't I vis s a fall få r a vtal s l u ta s o m e d el b art E t t · öv�ande av rättens avgörande far inte prövas sedan avtal 1:tar slutits. Fullstiindig information finns i 1 6 kapitlet i de ovan angivna lagarna. BehöverNiflerupplysningaromhur:tn� överklagarkanNivändaErtill fö.rvaltningsrätten."