FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2011-07-11 Meddelad i Stockholm Mål nr 11169-11 Enhet 15 Sida 1 (10) Lingmerths Resebyrå AB, 556054-2747 Box 224 571 23 Nässjö MOTPART Affärsverket Svenska Kraftnät, 202100-4284 Box 1200 172 24 Sundbyberg Ombud: Advokat Markus Mårline Advokatbyrån Sigeman & Co AB Anna Lindhs plats 4 211 19 Malmö SAKEN KONKURRENSVERl(ET' 20!1 -07- 1 Avd Dnr Doss Aktbil Överprövning enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänst (LUF) DOMSLUT Förvaltningsrätten bifaller ansökan om överprövning på så sätt att en ny utvärdering av upphandlingen av resebyråtjänster (dnr 2011/222) ska göras där anbudet från Ticket Affärsresor AB inte ska ingå. Dok.Id 143433 Postadress Besöksadress 115 76 Stockholm Telefon Tegeluddsvägen 1 Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 08-561 680 00 E-post: Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 11169-11 Allmänna avdelningen BAKGRUND Affärsverket Svenska Kraftnät (Svenska Kraftnät) genomför en upp­ handling av resebyråtjänster (dnr 2011/222). Upphandlingen genomförs som ett förenklat förfarande enligt LUF. I underrättelse om tilldelning da­ terad den 23 maj 2011 anges bl.a. att Svenska Kraftnät antagit Ticket Af­ färsresor AB:s (Ticket) anbud. Av beslutsmotiveringen samt sammanställ­ ning av utvärderingen framgår att sju leverantörer har lämnat anbud och att två av dessa inte uppfyllde i förfrågningsunderlaget ställda krav. Vidare framgår att Ticket hade lämnat anbudet med lägst pris och att Lingmerths Resebyrå AB (Lingmerths) anbud hade näst lägst pris. YRKANDE M.M. Lingmerths ansöker om överprövning och yrkar att upphandlingen av­ bryts, att den vinnande anbudslämnaren utesluts och att ett nytt tilldel­ ningsbeslut fattas där upphandlingskontraktet istället tilldelas Lingmerths. Anledningen till detta är att av kvarvarande anbudslämnare är Lingmerths anbudspris lägst. Som grund anförs bl.a. följande. Svenska Kraftnät inte har följt de utvärderingskriterier som finns angivna i förfrågningsunderla­ get. Enligt punkt 9 står det klart angivet att "Innehåller anbud licenskost­ nad per användare för självbokningssystemet, kommer kostnaden multipli­ ceras med antalet planerade användare vilket är 400". I det vinnande anbu­ dets "Prislista 2011" står det angivet att licenskostnad tillkommer för en tjänst som heter "Travel Online", som är ett självbokningssystem. Denna kostnad har Svenska Kraftnät förbisett vid utvärderingen och därför är det vinnande anbudets pris för lågt angivet. Enligt punkt 9 i förfrågningsunderlaget står det klart angivet att "Anbuds­ givaren även skall prissätta nedanstående optioner. Dessa kommer ej att utvärderas". Dessa optioner är följande: Vouchers, Reseförsäkring, Bud, Avbeställningsskydd, Grupp och konferens samt Visum. I det vinnande anbudets "Prislista 2011" saknas uppgift om tjänsten avbeställningsskydd. I STOCKHOLM Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 11169-11 Allmänna avdelningen Eftersom detta är ett skall-krav enligt förfrågningsunderlaget, uppfyller inte det vinnande anbudet uppställda krav och ska därför uteslutas från anbudsutvärderingen. Enligt punkt 9.2 i förfrågningsunderlaget, står det klart angivet hur an­ budsprisema ska anges. Enligt det vinnande anbudets "Prislista 2011" har man inte alls följt den uppställning som förfrågningsunderlaget föreskriver. Vissa priser har angetts i ett spann om 30-100 kronor, vilket omöjliggör en utvärdering. Eftersom detta är ett skall-krav enligt förfrågningsunderlaget, uppfyller inte det vinnande anbudet uppställda krav, och ska därför uteslu­ tas från anbudsutvärderingen. Svenska Kraftnät uppfattar Lingmerths talan som en begäran om att Ticket och dennes anbud ska uteslutas från deltagande i upphandlingen. Detta yrkande bestrids. För det fall förvaltningsrätten skulle uppfatta Lingmerths yrkanden på annat sätt, yrkar Svenska Kraftnät att Lingmerths talan ska avvisas. Som grund anförs bl.a. följande. Någon grund för att förkasta Tickets anbud föreligger inte. Svenska Kraftnät har därför inte överträtt de unionsrättsliga principerna i 1 kap. 24 § LUF eller någon an­ nan bestämmelse i LUF genom att anta Tickets anbud. Utvärderingen av Tickets anbud har skett i enlighet med den utvärderingsmodell som presen­ terats i punkt 9.2 i förfrågningsunderlaget och har skett med beaktande av likabehandlingsprincipen och de övriga unionsrättsliga principer som lig­ ger till grund för LUF. Enligt punkt 9.2 i förfrågningsunderlaget ska Svenska Kraftnät anta det anbud som beräknas ha det lägsta anbudspriset med användning av de pri­ ser anbudsgivarna lämnat i anbuden och de volymer som anges i punkt 9.2 i förfrågningsunderlaget. Lingmerths påstående att Ticket i sitt anbud angett att "licenskostnad till­ kommer" är felaktigt och bygger på ett missförstånd. Av Tickets prislista I STOCKHOLM. Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 11169-11 Allmänna avdelningen framgår uttryckligen att licenskostnaden för självbokningsverktyget är noll kronor. Prisangivelsen avser inget annat. Ordet "Licenskostnad" nämns i den högra kolumnen, liksom positionerna ovanför i samma prislis­ ta, enbart för att förklara vad det offererade priset avser. Svenska Kraftnät har således inte brutit mot de unionsrättsliga principerna eller någon annan bestämmelse i LUF genom att inte lägga till någon kostnad för licensavgift vid utvärderingen av Tickets anbud eller genom att inte förkasta Tickets anbud. Svenska Kraftnät tillbakavisar Lingrnerths påstående att det funnits skäl att utesluta Tickets anbud från anbudsutvärderingen eftersom det saknas upp­ gift om tjänsten avbeställningsskydd. Det framgår tvärtom av punkten 8.1.5 i Tickets anbud, vilken hänvisar till motsvarande punkt i förfråg­ ningsunderlaget där alla dessa "övriga" �jänster förtecknas, att Ticket "till­ handahåller samtliga efterfrågade produkter och tjänster", d.v.s. även den uttryckligt listade tjänsten avbeställningsskydd. I den till anbudet fogade prislistan har Ticket inte angett något pris för �jänsten avbeställningsskydd och Svenska Kraftnät har därför med fog dragit slutsatsen att särskild er­ sättning inte begärs för denna tjänst och att det alltså inte tillkommer någon kostnad för det fall denna option skulle utnyttjas. Tickets anbud uppfyller följaktligen även här kraven förfrågningsunderlaget och det har inte funnits någon möjlighet att utesluta anbudet på denna grund. Även om Tickets anbud skulle anses avvika från förfrågningsunderlagets krav vad gäller prisuppgift på tjänsten avbeställningsskydd, är det Svenska Kraftnäts uppfattning att en uteslutning av Tickets anbud på sådan grund hade inneburit en överträdelse av LUF och den unionsrättsliga proportiona­ litetsprincipen. Tjänsten avbeställningsskydd är endast en option som faller helt utanför anbudsutvärderingen; prisuppgiften ska över huvud taget inte utvärderas. Med hänsyn till detta och till att ett eventuellt lämnande av en uttrycklig prisuppgift (noll kronor) därför inte hade kunnat påverka ut- I STOCKHOLM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 11169-11 Allmänna avdelningen gången i anbudsutvärderingen, hade ett beslut från Svenska Kraftnät att förkasta Tickets anbud på denna grund varit oproportionerligt. Att upprätt­ hålla förfrågningsunderlagets inte närmare preciserade krav på prissättning av dessa för utvärderingen ovidkommande optioner, på det sättet att en specifikt underlåten prisuppgift beträffande en av sex optioner inte skulle tillåtas uppfattas som en uppgift om att ingen särskild ersättning begärs, skulle gå långt utöver vad som är nödvändigt för den aktuella upphand­ lingen och för att avsedda syften ska nås. Svenska Kraftnät kan därför inte anses ha brutit mot de unionsrättsliga principerna eller någon annan be­ stämmelse i LUF genom att inte förkasta Tickets anbud på den påstådda grunden i denna del. Lingmerths gör vidare gällande att Tickets anbud borde ha uteslutits, efter­ som "vissa priser har angetts i ett spann" (rätteligen ett pris), vilket enligt Lingmerths "omöjliggör en utvärdering". Detta är inte riktigt. För det för­ sta innehåller inte förfrågningsunderlaget någon föreskrift med innebörd att priser inte får anges "i ett spann", varför denna omständighet i sig inte ut­ gör någon relevant brist i anbudet. Vid utvärderingen har Svenska Kraftnät dock naturligen utgått ifrån det dyraste priset i intervallet (100 kronor) per ombokning och multiplicerat detta med den i punkt 9.2 i förfrågningsun­ derlaget angivna volymen 100, i syfte att nå ett resultat där Ticket inte gavs någon fördel av att lämna pris i ett intervall. Tickets anbud har trots detta haft lägsta anbudspris. Svenska Kraftnät kan därför inte heller på denna punkt anses ha brutit mot likabehandlingsprincipen eller någon annan uni­ onsrättslig princip, varför skäl för ingripande saknas också här. Eftersom Svenska Kraftnät vid utvärderingen av Tickets anbud har använt det högsta priset i det angivna spannet, har Lingmerths i vart fall inte riskerat att lida skada till följd av det påstådda missförhållandet. Lingmerths genmäler bl.a. följande. I Svenska Kraftnäts svar hänvisas till att utvärderingen har skett enligt utvärderingsmodellen som har presente- I STOCKHOLM Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 11169-11 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen rats i punkt 9.2 i förfrågningsunderlaget. Prövning av anbud innefattar även punkt 9.1 i förfrågningsunderlaget. Enligt denna punkt ska en leverantör uteslutas från deltagande om ställda krav ej uppfyller de kvalifikationskrav som Svenska Kraftnät har ställt. Dessutom står det tydligt i sista raden un­ der punkt 9.2 att "Priser skall anges på följande sätt". Här är det uppenbart att Tickets anbud och presentation av sina anbudspriser inte följer den uppgjorda tabellen, ej heller innehåller efterfrågade uppgifter. Vid genomläsning av Tickets prislista är det också helt uppenbart att texten "Licenskostnad" inte kan tolkas på något annat sätt än vad ordet innebär, nämligen att det är förenat med en kostnad. Rubriceringen som Ticket har gjort går ej att misstolka. Vidare hävdar Svenska Kraftnät, att tjänsten av­ beställningsskydd inte behöver anges specifikt i anbudet, utan hänvisar till punkt 8.1.5. Under punkt 9.2 i förfrågningsunderlaget, står det tydligt an­ givet följande: "Anbudsgivaren skall även prissätta nedanstående optio­ ner." Lingmerths kan inte tolka detta på annat sätt, än att detta skall anges i anbudet. Ett angivet skall-krav i ett förfrågningsunderlag kan inte uteläm­ nas utan konsekvenser i form av uteslutning från utvärderingsfasen. Det går inte att utelämna något i ett anbud, där förfrågningsunderlaget så klart och tydligt anger att detta skall var med, och samtidigt hävda att om det inte finns med ska det tolkas som att det inte tillkommer någon kostnad. Det saknar betydelse att prisuppgifter för tjänsten avbeställningsskydd inte ska utvärderas, det väsentliga är att det är ett efterfrågat skall-krav i för­ frågningsunderlaget som Ticket ej har tagit med. Dessutom hävdar Svens­ ka Kraftnät, att det inte behöver lämnas något exakt pris. Detta påstående stämmer inte enligt för:frågningsunderlaget. I punkt 9.2 står det att "För respektive transaktion multipliceras det pris som anbudsgivaren offererat... ". Detta innebär att varje angiven transaktion ska erhålla ett preciserat pris för att en utvärdering ska kunna genomföras. Någon förhandling har inte ägt rum med någon anbudslämnare, enligt erhållet tilldelningsbeslut från Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 11169-11 Allmänna avdelningen Svenska Kraftnät. Detta innebär att den argumentation som Svenska Kraft­ nät anlägger i sitt yttrande, är en egen tolkning och inget som har fram­ kommit vid kontakt med den vinnande anbudslämnaren, eller i något annat av oss känt dokument. Ticket har beretts tillfälle att yttra sig över ansökan om överprövning. UTREDNING I MÅLET I förfrågningsunderlaget daterat den 4 mars 2011 framgår bl.a. följande. 9.1 Förutsättningar Leverantörer som inte uteslutits från deltagande och som uppfyller ställda kvalifikationskrav kommer att få sina anbud prövade enligt nedan, under förutsättning att anbuden uppfyller ställda krav. 9.2 Tilldelningsgrund Innehåller anbud en licenskostnad per användare för självbokningssyste­ met, kommer den kostnaden multipliceras med antalet planerade användare vilket är 400. Anbudsgivare skall även prissätta nedanstående optioner. Dessa kommer ej att utvärderas. I STOCKHOLM Transaktioner (optioner) Uppskattad volym via personlig service Vouchers 1 Reseförsäkring 1 Bud 1 Avbeställningsskydd 1 Grupp och konferens 1 Visum I FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 8 11169-11 Av prislistan i Tickets anbud framgår bl.a. följande. Travel Online Självbokningsverktyg Okr Licenskostnad DOMSKÄL Tillämplig lagtext Enligt 1 kap. 24 § LUF ska upphandlande enheter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 16 kap. 2 § första stycket LUF anges följande. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 24 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leve­ rantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upp­ handlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Förvaltningsrättens bedömning En huvudprincip enligt LUF är att ett anbud som inte uppfyller förfrågningsunderlagets obligatoriska krav, s.k. skall-krav, inte ska beaktas vid utvärderingen. Krav som anges i förfrågningsunderlaget måste således vara uppfyllda för att den upphandlande enheten ska kunna pröva anbudet. Den upphandlande enheten f'ar inte heller ändra eller frånfalla uppställda krav eftersom förfarandet då skulle bryta mot likabehandlingsprincipen och principen om öppet förfarande. Det är den part som gör gällande att en upphandling är felaktig som på ett klart sätt ska ange vilka omständigheter som ligger till grund för talan. Travel Profile Webbaserad profilhantering 0kr Affärsresekonsulttjänster/Specialtjänster t.ex. sökning av hotell i samband med mässa... 195 lcr Per påbörjade 15 minuter Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 11169-11 Licenskostnad Lingmerths har gjort gällande att det enligt Tickets anbud framgår att det tillkommer en licenskostnad enligt Tickets pristabell. Svenska Kraftnät har anfört att ordet "licenskostnad" i den högra kolumnen enbart förklarar vad det offererade priset om noll kronor avser i vänstra kolumnen. Förvalt­ ningsrätten finner att Lingmerths inte klart visat att någon licenskostnad tillkommer i Tickets anbud. Vad Lingmerths har anfört medför därför inte att Tickets anbud kan uteslutas på denna grund. Uppställning och redovisning av prisuppgifter Lingmerths har även anfört att priserna i Tickets anbud redovisats på ett felaktigt sätt genom att pris har redovisats i ett spann och att Ticket inte har följt den uppställning som Svenska Kraftnät efterfrågat. Enligt Svenska Kraftnät finns inte något föreskrivet i förfrågningsunderlaget med innebör­ den att priser inte får anges i ett spann. Då efterfrågade produkter och tjänster framgår på ett tydligt sätt av Tickets anbud och en efterfrågad pris­ uppgift faktiskt redovisats, även om så skett i intervallet 30-100 kronor, finner förvaltningsrätten att Tickets uppställning av prisuppgifter och redo­ visning av prisuppgift i ett intervall inte kan anses strida mot något skall­ krav. Anledning för ingripande enligt LUF föreligger inte heller enligt denna grund. Avbeställningsskydd Lingmerths har anfört att Tickets pristabell saknar prisuppgift för optionen avbeställningsskydd. Svenska Kraftnät har anfört att Ticket i sitt anbud angett att tjänsten avbeställningsskydd kan erbjudas genom att i punkt 8.1.5 uppge att Ticket tillhandahåller samtliga efterfrågade produkter och tjänster. Svenska Kraftnät menar att utlämnande av prisuppgiften för avbe­ ställningsskydd ska tolkas som att pris för tjänsten är noll kronor. Förvaltningsrätten konstaterar att det framgår av punkt 9.1 i förfrågnings­ underlaget att leverantörer som inte uteslutits från deltagande och som upp- I STOCKHOLM Allmänna avdelningen FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 10 11169-11 fyller ställda kvalifikationskrav kommer att få sina anbud prövade, under förutsättning att anbuden uppfyller ställda krav. Vidare framgår att an­ budsgivare ska prissätta optionen avbeställningsskydd. Något pris för av­ beställningsskydd framgår emellertid inte av Tickets prislista. Genom att utelämna denna uppgift har Ticket inte uppfyllt detta obligatoriska krav enligt förfrågningsunderlaget. Vad Svenska Kraftnät har anfört om propor­ tionalitetsprincipen och om att priset för avbeställningsskydd inte hade påverkat utvärderingen, ändrar inte förvaltningsrättens bedömning. Utvärderingen Lingmerths har anfört att då Ticket angett en prisuppgift i ett spann har detta omöjliggjort en utvärdering. Svenska Kraftnät har anfört att det högs­ ta priset i intervallen använts vid utvärderingen. Förvaltningsrätten finner inte skäl att ifrågasätta Svenska Kraftnäts utvärdering på denna grund. Sammanfattningsvis har Svenska Kraftnät brutit mot 1 kap. 24 § LUF ge­ nom att anta Tickets anbud trots att Ticket inte uppfyllt skall-kravet avse­ ende prisuppgift för avbeställningsskydd. Lingmerths har härigenom lidit skada. Grund för ingripande enligt LUF föreligger. En mer ingripande åt­ gärd än vad som är nödvändigt bör inte vidtas. Eftersom konstaterad brist inte beror på någon felaktighet i det konkurrensuppsökande skedet är det tillräckligt att Svenska Kraftnät vidtar rättelse på så sätt att den genomför en ny anbudsutvärdering och därvid bortser från Tickets anbud. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/lA LOU). �� Susanne Bagge I /' Rådman Föredragande har varit Anna Mörtberg. SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill övetklaga förvalto±ngs:cii.ttens beslut ska. skciva till I<.arn:tri.at:t�tten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas el1e:t lämnas till förvaltrrjngs:rätten. överklagandet ska ha ko:tntnit in till fötvaltoingsrätte.n inom tre veckor fil:n den dag ck1 klaganden fick de], a-v beslutet. Tiden för överklagändet för offentligpa.rt riiknas emellertid från den dag beslutet meddekdes. Om sista dagen fö:t överklagandet :infaller pi löt�, söndag eller helgdag, :triidsntntnatafton, julafton eller nyåtsafton täcker det att skcivelsen ko:mtn.et in cii.sta -vardag. För att ett öve:tklaga.nde ska kunrui. tas upp i katntnattätten fordras att ptövn:i:ngstil1stånd meddelas. Katn:tna:ttätten lii.mna:t p:tövningstillstånd otn. det ät av vikt för ledoing av tättstill.äm.prtlngen att överklagandet prövas, anledning föreko:mtn.e.r till ändring i det slut vartill förvaltoingstätte:ti ko:mtn.it eller det annars fi:nns synne:tliga skii.l att pröva öve.:tklagandet Om p:tövningstil1stånd inte meddelas stå:t fötvaltoings:tättens beslut fast. Det ät därfö± viktigt att det klart och tydligt fra:tngå:t av öve:tklagan.det till b.tntn2rrätten varför :man anser att prövningstil1smnd bör meddelas. Skrivelsen med öve:tk.lagande ska irinehålla 2. det beslut som överklagas !ned uppgift 3. om förvaltn:ings:ciittens rurnn, :tnalnumtner samt dagen för beslutet, 4. de skii.l som klaganden anger till stöd för begäran. om p:rövningstillstånd, 5. den änd:ting av förvaltoingsrättens beslut som. klaganden vill få till stånd, 6. de bevis som klaganden v.i11 åberopa och vad han/hon v.i1l styrka med varje särskilt bevis. Skrivelsen ska vara underteckrutd av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltoingsrätten ftamgår av beslutet. O:tn klaganden anlitat ombud ska denne sända in :fuihnakt i original samt uppge sitt natn:o, adrE;ss och telefo:C113:u:tntn.er. Om någon person- eller adtessuppgift ändras, ska Ni utan dtöjsmil anmäla ändringen till katrrtna:triitten. I mål om öve.tp:tövning enligt lagen (2007:1091) otn. offentlig 11pphanclling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom omtåde:rui vatten, en� transporter och posttjänstet får a-vtal slutas :in:na-n tiden fö:t överklagande av :tättens dom ell.er beslut hat löpt ut I de flesta fa]l f'ar avtal slutas nä:t tio dagar hat gått filn det att .rätten avgjort målet eller upphlivt ett inte:ti:tn:istisk:t beslut. I vissa fall :får avtal slutas omedelbart Ett öve:tklagan.de av :ciittens avgörande far inte prövas ·seda:o. avtal hit slutits. FuTiständig :info::tto:atlon fin:ris i 16 kapitlet i de ovan a:o.g±v.na.lagru:na. Btiliöver Ni fler upplysntnga:t oro. hur :trul.1J. övetklagatkanNivän.daEttill förvaltn±ogs:tätten. DV 3109/1A LOU 1. den klaga:o.des natn:o, pe.rsonnutntn.et, yrke, po�tadress och telefonnu:tn:tnet. Dessutom ska adress och telefonnutn:!net till arbetsplatsen och · eventuell annan plats &it lii.ganden kan nås för ,delg±vning Himnas om dessa uppgifter inte ticligate uppgetts i :t:rui1et Om. någon person- eller adressuppgift: ändras är det -v.iktigt att anmäfan snarast görs ti]1 katn:tnattätten,