FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Enhet 15 SÖKANDE DOM 2014-04-04 Meddelad i Stockholm Mål nr 29939-13 Sida 1 (10) Stockholms Rörexpress AB, 556676-2711 Bäckaskiftsvägen 1 122 42 Enskede MOTPART Järfälla kommun Ombud: Advokat Charlotte Dolk Advokat�yrån Hellgren Linander KB Box 24053 104 50 Stockholm SAKEN Offentlig upphandling FÖRVALTNINGSRÄTTENSAVGÖRANDE Avd Dnr KSnr 2014 -04- 0 8 �;(, - Aktbll Förvaltningsrätten avslår Stockholms Rörexpress AB:s ansökan. Dok.Id 447799 Postadress Besöksadress 115 76 Stockholm Telefon Tegeluddsvägen 1. Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:30 08-561 680 00 E-post: KONKURRENSVERKET Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 29939-13 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen YRKANDEN M.M. ,Järfälla kommun genomför en upphandling av ramavtal för YVS-arbeten (Ten 2013/593). Upphandlingen genomförs som ett förenklat förfarande enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). Av tilldelnings­ beslut den 2 december 2013 framgår att avtal kommer att tecknas med andra anbudsgivare än Stockholms Rörexpress AB (härefter Stockholms Rörexpress). Av utvärderingsprotokoll framgår att Stockhohns Rörexpress har ansetts inte ha fyllt i anbudsformuläret korrekt, då bolaget har angett att underleverantör kommer att användas men inte redovisat vem denna underleverantör är. Stockholms Rörexpress yrkar i första hand att förvaltningsrätten rättar tilldelningsbeslutet på så sätt att Stockholms Rörexpress bedöms uppfylla kravet på korrekt ifyllt anbudsformulär i den del som avser under­ leverantör. I andra hand yrkar Stockhohns Rörexpress att förvaltnings­ rätten förordnar att upphandlingen ska gqras om. Stockholms Rörexpress .. - · _ ., anför sammanfattningsvis att bolaget, utöver kravet på korrekt ifyllt -- - - - - - -�-a nbttdsfffl"flffllär,--även-uwfyHcr�-cirfrågn:ing�-aget-s-krav-avseen-, -�- - - -­ kvalitets- och miljöbeskrivningar, referenser samt riskklass. Järfälla kommun bestrider att upphandlingen ska rättas eller göras om och anför i huvudsak följande. Stockholms Rörexpress uppfyller inte de krav som ställs i förfrågningsunderlaget avseende korrekt ifyllt anbudsformulär och det var därmed korrekt att förkasta anbudet. Stockholms Rörexpress har under alla förhållanden inte kunnat vinna den aktuella upphandlingen då bolaget inte uppfylle! förfrågningsunderlagets krav avseende kvalitets­ och miljöbeskrivningar, referenser samt riskklass. Bolaget har därmed inte lidit eller riskerat att lida skada till följd av att anbudet förkastats. Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 29939-13 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen - - - - SKÄLEN FÖRA VGÖRANDET Tillämpliga bestämmelser Upphandlande myndigheter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas (1 kap. 9 § LOU). Av transparens- och likabehandlingsprincipen följer att den upphandlande enhetens krav ska ha angivits på ett sätt som·är tillräckligt för att en leverantör med utgångspunkt i förfrågningsunderlaget ska kunna skapa sig en bild av möjligheterna att lägga ett konkurrenskraftigt anbud. Höga krav bör ställas på noggrannhet, tydlighet och transparens i alla delar av förfrågningsunderlaget. De rättsprinciper som anges i 1 kap. 9 § LOU omfattar således ett krav på förutsebarhet. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande - --n·rincipermri--t-kap-;-9--§-te&-ell-ernågorrannan-betämmelse i denmrlag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får .. avslutas först sedan rättelse gjorts (16 kap. 6 § första stycket LOU). · Underleverantör Stockholms Rörexpress har uteslutits från utvärderingen med hänvisning till att bolaget genom att sätta ett kryss i en särskild svarsrutl:! har angett att underleverantör kommer att användas men underlåtit att ange namn på - - denna eller dessa i enlighet med instruktionen i anbudsformuläret. ... Sida 4. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 29939-13 Allmänna avdelningen Stockholms Rörexpress har anfört att bolaget aldrig har haft för avsikt att anlita underleverantör och att man har satt ett kryss i svarsrutan endast för att markera att man- tagit del av innehållet. · Den aktuella svarsrutan återfinns på sidan 1 i anbudsformuläret, bilaga 13.3 till förfrågningsunderlaget. Under rubriken "Bifogade handlingar, bevis/intyg för prövning av anbud" finns först sju rutor. Intill varje ruta står text, tex. "Sanningsförsäkran", "3 st referenser", "Kopia på gällande försäkring enligt punkt AFC.54 i Förfrågningsunderlaget". Efter dessa sju rutor med tillhörande text kommer ett tomt utrymme. Därefter följer. ytterligare en ruta, intill vilken det står "Anbudet innehåller inga reservationer". Direkt under kommer ännu en ruta, vilken är den ruta om vars tolkning parterna har olika uppfattningar. Intill denna ruta står "Om Underleverantör kommer att anlitas skall företag och organisationsnummer anges här:". Under denna text finns en linje. Förvaltningsrätten konstaterar att de sju översta rutorna på sidan är av samma typ, nämligen rutor för bekräftande av att man bifogat varje ai1givcn handling:-Ben-åttonde-rutan har ingen koppling till någon bifogad handling utan skahyssas i för att bekräfta att anbudet inte innehåller några reservationer. Vad avser den aktuella nionde rutan längst ned p å sidan konstaterar förvaltningsrätten att texten intill denna ruta är av en annan karaktär än såväl texten vid ruta 1-7 som texten vid ruta 8. Texten "Om Underleverantör kommer att anlitas skall företag och organisationsnummer anges här:" är kopplat till linjen under texten. Det är dock enligt förvaltningsrättens mening oklart vad ett kryss i rutan ska signalera. För att tydligt få veta om anbudsgivaren tänkt anlita underleverantör eller inte, borde Järfälla kommun istället exempelvis ha gjort två rutor med texten "Ja" respektive "Nej". Större tydlighet hade också uppnåtts om Järfälla kommun valt att inte använda någon ruta alls utan enbart anvisat anbu_ds­ givaren att ange underleverantörens namn och orgariisationsnummer på I STOCKHOLM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 29939- 13 ISTOCKHOLM Allmänna avdelningen linjen under texten ifall han avser anlita underleverantör. Med hänsyn till denna oklarhet i anbudsformulärets utformning i fråga om vad ett kryss i rutan innebär, anser förvaltningsrätten att det inte kan läggas Stockholms Rörexpress till last att man gjort tolkningen att en ikryssad ruta i kombination med en tom rad skulle signalera att man bekräftar att man tagit del av texten bredvid rutan men inte avser anlita någon underleverantör. Järfälla kommun anför även att Stockholms Rörexpress refererar till underleverantörer i bolagets miljö- respektive kvalitetsledningssystem genom formuleringarna "I vårt praktiska miljöarbete deltar alla medarbetare och anlitade underentreprenörer" respektive "Kvalitetskritiska moment kan antingen återfinnas i den egna produktionen, i under­ leverantörernas åtagande eller framgå av myndigheternas krav enligt PBL." Enligt förvaltningsrättens mening är det tydligt att bolagets miljö­ respektive kvalitetsledningssystem är allmänt hållna texter som beskriver hur bolaget generellt arbetar med dessa frågor. Såsom Stockholms Rörexpress har påpekat är dokumenten daterade den 20 oktober 20 13, � - - - - - ------w1':lket�-a-upphancllingen--anooseracles�.D-et�fiffrnrnm�s1--- - - - - därmed enligt förvaltningsrättens mening inte anledning att anse att bolaget, genom att på detta sätt omnämna undedeverantörer i policydokumenten, har aviserat att underleverantörer kommer att anlitas i den aktuella upphandlingen. Det har därmed inte varit korrekt att utesluta bolaget från utvärderingen med hänvisning till att Stockholms Rörexpress satt ett kryss i den aktuella svarsrutan. . Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 29939-13 Allmänna avdelningen Kvalitet och miljö Järfälla kommun anför att Stockholms Rörexpress inte har lidit skada av att uteslutas från utvärderingen eftersom bolaget inte uppfyller förfrågnings­ underlagets krav avseende kvalitet och miljö. Om certifikat enligt SS-EN ISO 9000-serien, EMAS eller liknande saknas så ska, enligt AFC.221 i förfrågningsunderlaget, anbudsgivarens rutiner för kvalitetsarbete beskrivas och minst omfatta - kvalitetspolicy för verksamheten - rutiner för internrevision eller egenkontroll - hantering av avvikelser och förebyggande åtgärder för dessa - namn på kvalitetsansvarig - beskrivning hur man systematiskt arbetar med att hålla en hög kundnöjdhet Stockholms Rörexpress har beskrivit sina rutiner i ett dokument med titeln Kvalitetsledningssystem. Detta dokument innehåller bl.a. beskrivning av vilket ansvar respektive medarbetare i bolaget har för att säkerställa �- - - - ---K-1kvta ttet+belageIB---areete,beslffi-vning-av-httr-h0laget-genemfe- r-de-elik'5\-- - --­ momenten kontraktsgenomgång, planering, inköp osv. samt beskrivning av rutiner för egenkontroll och avvikelsehantering i samband med projekt och serviceverksamhet samt förebyggande åtgärder mot avvikelser. Järfälla kommun anför bl.a. att bolagets kvalitetsarbete endast är beskrivet i svepande ordalag samt att policyn synes vara skriven för projekt och inte för det löpande arbetet med felanmälan och arbetsorder som är huvudsyftet med arbetet. Såsom Stockholms Rörexpress har påpekat är syftet med en standard att den ska vara tillämpbar på olika typer av verksamheter och att den inte kan vara kundspecifik. Det ligger därför i sakens natur att kvalitetsarbetet beskrivs på ett generellt sätt. Såsom bolaget har anfört omnämns även serviceverksamhet och arbetsorder på flera ställen i Kvalitetsledningssystemet. Policyn får därmed anses tillämplig på den typ I STOCKHOLM FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM Allmänna avdelningen av aroete som bolaget skulle komma att utföra om det antas som leverantör i den aktuella upphandlingen. Förvaltningsrätten anser således att kvalitets­ policy� inte kan anses vara behäftad med brister av så allvarlig art att de innebär anledning att utesluta Stockholms Rörexpress från utvärderingen. Vad avser uppfyllande av miljökrav så ska enligt AFC.222 i förfrågnings­ underlaget anbudsgivare som saknar certifikat enligt SS-EN ISO 14 001:2004, EMAS eller liknande beskriva sina n;itiner för miljöarbete. Dessa ska minst omfatta - miljöpolicy för verksamheten - rutiner för internrevision och egenkontroll - hantering av avvikelser och förebyggande åtgärder för dessa - namn på företagets miljöansvarig - beskrivning över hur kunskap om nya riktlinjer och krav inom miljöområdet sprids inom företaget Järfälla kommun anför även i fråga om Stockholms Rörexpress miljöpolicy Sida 7 29939-13 att denna är skriven i svepande ordalag samt att policyn synes vara skriven -- - - - - - -----'rn· -ejekt---eeh--mt-e---ror----cl.�rbetet-med-fel-anmfilan---oeh-arb�-sord-- --­ som är huvudsyftet med arbetet. Förvaltningsrätten anser inte att miljöpolicyn är behäftad med sådana brister att den innebär anledning att förkasta bolagets anbud. Referenser Järfälla kommun anför att Stockholms Rörexpress inte heller uppfyller kravet på referenser. Av AFB.52 i förfrågningsunderlaget framgår att anbudsgivarenskabifogatrereferensersomredovisarliknandeuppdrag med motsvarande omfattning avseende VVS-arbeten och rörmokeri. Järfälla �ommun anser att den av Stockholms Rörexpress lämnade referensen avseende lkano Bostad Produktion inte uppfyller det uppställda r-pr · . Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 29939-13 Allmänna avdelningen kravet på motsvarande omfattning, då referensuppdraget har angivits till 500 000 kr för tre år. Det kan enligt Järfälla kommun i det aktuella uppdraget beställas en mindre utförandeentreprenad för 200 000 kr och de� tillkommer dessutom löpande arbeten med i genomsnitt 5-6 arbetsordrar per dag. Den nuvarande ramavtalsleverantören har under 2013 debiterat kommunens driftkonto med drygt 3 miljoner kr. Järfälla kommun anför att omfattningen av det i upphandlingen aktuella uppdraget därför är betydligt större än omfattningen av Stockholms Rörexpress angivna referens­ uppdrag, vilket innebär att Stockholms Rörexpress under alla förhållanden inte kunnat vinna upphandlingen. Förvaltningsrätten konstaterar att uppdragets omfattning framgår av AFA.21 i förfrågningsunderlaget. Här anges bl.a. följande. Uppdraget omfattar reparationer inklusive material och arbetskostnad upp till 10 000 kr. Värdet för uppdrag inklusive arbete och material som överstiger 10 000 kr ska diskuteras med beställaren. Under året 2013 från januari till september har felanmälan skickat 5-6 arbetsordrar per dag. Omfattningen kan dock variera kraftigt från år till år. Den upphandlande myndigheten - - - - - - - -------c1al-i::ir-anterar----inte-.<;äkr-a�-aJ.et-gällfil"--ffif-ar-betoo-eeh--mindre�- -- utförandeentreprenader med ett beräknat värde på upp till 200 000 kr per uppdrag. I de fall arbeten över detta värde blir aktuella, förbehåller sig den upphandlande myndigheten rätten att.göra en ny, separat upphandling utanför detta ramavtal. Med hänsyn till att det inte finns någon uppgift i förfrågningsunderlaget om det förväntade ekonomiska värdet på det upphandlade ramavtalet och inte heller någon uppgift om vad som debiterats � gällande ramavtal, anser förvaltningsrätten att det inte finns grund att anse att referensen Ikano Bostad Produktion inte uppfyller det uppställda kravet på uppdrag med motsvarande omfattning. Det skulle därmed inte heller av denna anledning vara korrekt att utesluta Stockholms Rörexpress från utvärderingen. ISTOCKHOLM ­- Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 29939-13 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Riskklass Järfälla kommun anför att Stockholms Rörexpress inte lidit eller riskerat att lida skada då bolaget, enligt vad kommunen erfarit vid en kontroll som gjorts efter att bolaget ansökt om överprövning, vid tidpunkten för anbudsutvärderingen inte uppfyllde kravet i förfrågningsunderlaget om att anbudsgivare ska ha minst riskklass 3 enligt UC. Järfälla kommun anför att Stockholms Rörexpress den 28 november 2013, vilket var sista anbudsdag, hade riskklass 2_ samt att bolagets riskklass först den 27 januari 2014 ändrades till riskklass 3. Järfälla kommun åberopar kreditupplysning från UC av vilken framgår under rubrik "Kreditomdöme" och underrubrik "Historiska riskklasser" att Stockholms Rörexpress under perioden den 25 november 2013 - 27 januari 2014 hade riskklass 2. Stockholms Rörexpress anför sammanfattningsvis följande. Järfälla kommun begärde utdrag ur UC den 12 februari 2014 och detta visar - - - - - - --�olaget,v·ilket-är---enl-igt-kraven+f�-a-get-;-{Jfl-C�- hade en felaktig registrering av risknivå för Stockholms Rörexpress under en tid i slutet av 2013 till januari 2014. För de kunder som begärt utdrag ur UC under denna tid har UC skickat ut en dementi och meddelat att sänkninge_n av risknivå var felaktig. Om Järfäl�a kommun hade begärt · utdrag om risknivå under perioden efter anbudsdagen fram till dagen för tilldelningsbeslutet den 2 december 2013, hade man också fått en dementi från UC om att uppgift�n om risknivå 2 var felaktig. Järfälla kommun anför att Stockholms Rörexpress påstående om en felaktig sänkning inte kan godtas då bolaget inte på något sätt styrkt påståendet. Järfälla kommun anför vidare att om uppgiften hade varit - -­ FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 10 29939-13 felaktig i november 2013 så skulle denna felaktighet knappast kvarstå i det utdrag som kommunen fått i februari 2014. Även om det inte uttryckligen framgår av förfrågningsunderlaget vid vilken tidpunkt en leverantör ska uppfylla kravet på minst riskklass 3 måste utgångspunkten vara att ett skall-krav ska vara uppfyllt vid anbudstidens utgång, eller senast vid tidpunkten för utvärderingen. Förvaltningsrätten finner med hänsyn till detta att förfrågningsunderlagets krav på minst riskklass 3 innebär att anbudsgivare som vid utvärderingen befinns ha en lägre riskklass inte har kunnat vinna upphandlingen o_�h därmed inte heller lidit eller riskerat att lida skadå av att ha uteslutits från utvärderingen av andra orsaker. Järfälla kommun har gett in ett utdrag från UC av vilket framgår att Stockholms Rörexpress under perioden den 25 november 2013 -27 januari 2014 hade riskklass 2. Enligt förvaltnings­ rättens mening måste det vid detta förhållande åligga Stockholms Rörexpress att presentera bevisning som visar att denna klassning har varit felaktig. Enbart bolagets egen uppgift om att sänkningen till riskklass 2 var ett misstag är inte tillräcklig för att finna att bolaget har uppfyllt kravet på - - - - - - - -�-rninst---r�-skkl-ass--J-a-St�ekholmsRör%xpre--SS---kan--däoor➔Rre-----anses----ha----liei+-- - - -- -­ skada på grund av att bolagets anbud uteslutits från utvärderingen. Bolagets ansökan om ingripande enligt LOU ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga 1 (DV 3109/lA LOU). o(\ Karl Lundberg Rådman Elisabeth Kornfeldt har föredragit målet. I.J, '��� . HUR MAN ÖVERKLAGAR-, PRÖVNINGSTILLSTÅND SVERIGES DOMSTOLAR Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska do�k slåckas eller lämnas ti1i förvaltningsrätten. överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet Om . beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådari förhandling har angetts när.beslutet kommer att meddelas, ska dock överk4gandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för överklagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag.. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarr