FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA
SÖKANDE
Sida 1 (14)
Visrna Consulting AB, 556117-7543
MOTPART
Avd
Dnr
Håbo kommun 746 80 Bålsta
SAKEN
DOM 2015-02-02 Meddelad i Uppsala
Mål nr 5212-14 E
KONKURRENSVERKET
2015 -02- 0 4 •
KSnr AktbH Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU
DOMSLUT
Förvaltningsrätten bifaller ansökan och förordnar att upphandlingen inte får avslutas förrän en rättelse skett på så sätt att en ny prövning av anbuden genomförs.
  Dok.Id 138628
Postadress
Box 1853 75148 Uppsala
Besöksadress
Kungsgatan49
Telefon Telefax
018-431 63 00 018-431 6343 E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom.se
Expeditionstid
måndag - fredag 08:00-16:00
   
 Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
n :·, , : ,:<L)l.�KGRUND
li;,l;l/
" beslut med i huvudsak följande motivering. Sol
förkastades i tidigare anbudsutvärdering har visat att de uppfyller skall­ kraven i 11.2, 11.10 och 8.2. Solarplexus anbud skulle därför ha tagits med i den slutliga utvärderingen. Den 22 september 2014 fattades tilldelnings­ beslut varvid anbud från Solarplexus antogs.
.i ,;,:,
Håbo kommun har genomfört en upphandling av ett nytt dokument- och
ärendehanteringssystem, dnr UH-14-2596. Den 1 september 2014 fattades · tiUdelningsbeslut varvid anbud från Visma Consulting AB (bolaget) an­
;1{ögs. Den 22 september 2014 beslutade Håbo kommun att återta tidigare
. �n. ;.'
YRKANDEN
Bolaget ansöker om överprövning av upphandlingen och yrkar att Solarplexus anbud förkastas och att bolaget återtas som antagen leverantör.
Till stöd för sin talan anför bolaget bl.a. följande. Håbo kommun har i till­ delningsbeslut den 1 september 2014 meddelat att bolaget antagits som leverantör. Samma dag som tilldelningsbeslutet publicerats för anbudsgi­ vama inkommer skriftligt meddelande från Solarplexus där företaget häv­ dar att de uteslutits på felaktiga grunder. Solarplexus bjuds in till möte för klargörande den 17 september. På mötet framkommer enligt kommunens upphandlingsrapport att:
 .
l
lexus IT AB, vars anbud
·,
kommunen har misstolkat såväl leverantörens uttalande under
•
systemvisningen som dennes skriftliga svar på de frågeställningar som skickats ut en vecka före systempresentationen.
Solarplexus har misstolkat innebörden av kravet 8.2.
arp
  •
Den 22 september genomförs en ny utvärdering och nytt tilldelningsbeslut fattas. I tilldelningsbeslutet skriver Håbo kommun att Solarplexus har det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

  Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
Otillåten komplettering av information
Solarplexus har tillåtits ändra på svar som både skriftligt och muntligt kommunicerats till Håbo kommun. Det skriftliga och muntliga svaret har vart och ett för sig varit underlag nog för att utesluta Solarplexus i den fort­ satta utvärderingen.
Solarplexus har under visning och verifiering svarat att installation av Microsoft ClickOnce krävs. Detta trots Håbo kommuns förtydligande i frågan om kravet om webbaserad lösning (skall-krav 11.2 och 11.10 i kravspecifikation) i samband med att en intressent under anbudstiden ställt en fråga gällande detta.
Att Solarplexus i efterhand har fått ändra sig i denna fråga anser bolaget strider mot likabehandlingsprincipen eftersom Håbo kommun har tillåtit Solarplexus att i efterhand och vid upprepade tillfällen tillföra anbudet nya uppgifter.
Otydligt anbudsinnehåll
Solarplexus har garderat sig i vad företaget har att erbjuda gällande "helt integrerad lösning för Digital möteshantering" genom att i Kravspecifikat­ ionen under punkt 8.24 informera Håbo kommun om att lösningen idag är integrerad med två tredjepartsprodukts läsplattelösningar samt att man för närvarande håller på att utveckla en egen lösning som enligt plan ska släp­ pas i slutet av september. Denna otydlighet i vad Solarplexus anbud egent­ ligen innehåller anser bolaget strider mot LOU.
Om Solarplexus har för avsikt att erbjuda Netpublicator som stöd för digi­ tal möteshantering så är denna lösning densamma som Evrys lösning för digital möteshantering.
    
 Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
Evrys anbud förkastades av Håbo kommun eftersom man med Netpublica­ tor inte uppfyller kravet om helt integrerad digital möteshantering (skall­ krav 8.2 i kravspecifikationen). Detsamma bör gälla för Solarplexus.
Om Solarplexus har för avsikt att erbjuda egenutvecklad lösning så har Solarplexus på ett utifrån LOU otillåtet sätt, tillåtits tillföra information i efterhand.
Granskning av kravuppfyllnad
Den 17 september genomförs möte med Solarplexus angående kravupp­ fyllnad i upphandlingen.
På frågan om plugins i webbläsare är nödvändigt för systemet har Solarplexus inte kunnat bevisa detta, utan ett "Ja" på frågan om den dator som har använts är helt "ren" har resulterat i att Håbo kommun har ändrat sig i uppfattningen om uppfyllnad av krav. Detta är Solarplexus tredje till­ fälle att ändra på fakta gällande eget anbud, vilket bolaget anser strider mot likabehandlingsprincipen.
Vid detta möte framgår också att Netpublicator fortfarande är aktuell som lösning för digital möteshantering. Vid en likabehandling skulle detta vara skäl nog att utesluta Solarplexus från upphandlingen. Detta på grund av att Evrys anbud har förkastats av motsvarande anledning, dvs:
   •
tegrerar med Netpublicator (tredjepartsprodukt) och
att aktuellt ärende- och dokumenthanteringssystem i båda fallen in­
  •
uppfyller Håbo kommuns krav 8.2.
att Håbo kommun gjort bedömningen att denna integration inte
I stället väljer Håbo kommun att fokusera på att analysera om lösningen uppfyller krav om att ge stöd för att kommentera sekretessmarkerade hand­ lingar.

 Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
Bolaget anser att denna kontroll inte är relevant för om Solarplexus kan antas som leverantör eller inte, eftersom detta krav inte finns med bland ställda krav och därmed inte kan utgöra grund för komplettering eller klar­ görande.
Håbo kommun bestrider bifall till ansökan om överprövning. Till stöd för sin talan anför Håbo kommun i huvudsak följande.
I förfrågningsunderlaget har beskrivits dels vad kommunen ville upp­ handla, ett dokument- och ärendehanteringssystem, dels vilka krav som kommunen ställt på detsamma. Vad som skulle tillmätas betydelse och hur utvärderingen skulle gå till har också tydligt angivits.
Utvärderingsprincipen var det ekonomiskt mest fördelaktiga. Under anbudstiden inkom följande fråga:
"Vi noterar att ni i krav 11.2 och 11.10 använder begreppet "webbaserad". Begreppet Webbaserad är med nuvarande teknik aningen otydligt och för att inte kravet skall vara konkurrensbegränsande ber ·vi Håbo Kommun om ett förtydligande.
Orsaken till att denna typ av krav ställs är oftast att man vill säkerställa att inga klientinstallationer är nödvändiga på klientdatorema. Samtidigt är det vanligt att man tillåter applikationer som distribueras via en webbläsare och som exekveras i en så kallad "sandlåda". Exempel på denna typ av teknik är "Java Web Start" och "Microsoft ClickOnce". Användaren startar då applikationen via sin webbläsare eller via en genväg till en http/https URL. Dessa tekniker innebär inte att klientapplikationen installeras och kräver heller inga administrativa rättigheter på klientdatom för den använ­ dare som startar applikationen. Skall vi tolka Håbo Kommuns krav på "webbaserad" att kravet avser att ingen lokal klientinstallation f'ar före­ komma men att webbaserade applikationer i form av "Java Web Start" och Microsoft ClickOnce är tillåtna?".
Kommunens svar:
"Kravet är att ingen typ av installation ska ske på lokala enheter. Det om­ fattar även webbaserade applikationer som laddas ner på enheten såsom Java Web Start och Microsoft ClickOnce".
 
  Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
Kommentar:
Svaret innebar ett tydliggörande av krav som fanns i förfrågningsunderla­ get. Innebörden av kravet medförde att Solarplexus offererade system LEX förkastades i den utvärdering som resulterade i det första tilldelningsbeslu­ tet.
I utvärderingen förkastades Solarplexus anbud med motiveringen att sy­ stemet inte uppfyllde samtliga obligatoriska krav.
Den 1 september 2014 fattades tilldelningsbeslut varvid anbud från bolaget antogs. Redan samma dag inkom ett skriftligt meddelande från Solarplexus där det hävdades att LEX uppfyllde ställda krav och att de därför fattat ett felaktigt tilldelningsbeslut.
För att säkerställa att de fattat tilldelningsbeslutet på korrekta grunder be­ slutades att kalla in Solarplexus till ett möte. Parterna kunde få till stånd ett möte först den 17 september.
Av minnesanteckningarna som fördes vid mötet framgår att LEX uppfyller kraven enligt 8.2, 11.2 och 11.10. Det klarlägger också det faktum att Solarplexus anbud felaktigt förkastades.
Efter ny utvärdering framkom att Solarplexus lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Tilldelningsbeslut fattades den 30 september 2014 varvid Solarplexus anbud antogs.
Otillåten komplettering av information
Solarplexus har inte tillåtits komplettera sitt anbud med nya uppgifter. Solarplexus har i sitt anbud kryssat ja som svar på frågan om skall-kraven i anbudsförfrågan och kravspecifikationen uppfyllts.
  
Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
 I UPPSALA
Mötet den 17 september rörde tolkning av uppgifter som redan lämnats i anbudet och som även framkommit vid systempresentation. Det förelåg alltså ingen risk för särbehandling och därmed stred förfarandet inte mot 9 kap. 8 § LOU.
Att Solarplexus kallades till möte med kommunen efter det första tilldel­ ningsbeslutet beror uteslutande på att kommunen gjorde bedömningen att ett fysiskt möte var det enda möjliga sättet att kommunicera den uppkomna situationen.
Kommunen har inte brutit mot likabehandlingsprincipen genom detta möte.
Otydligt anbudsinnehåll Anbudsinnehållet är inte otydligt.
Solarplexus och Evrys lösningar via Netpublicator är två olika lösningar.
Solarplexus offererade lösning via tredjepartsprodukten Netpublicator vil­ ket innebär att handlingarna kan överföras direkt från Solarplexus system LEX till Netpublicator utan mellanlagring eller hantering. Funktionen var således integrerad med systemet.
Evrys anbud förkastades med motiveringen att distributionen av samman­ trädeshandlingar inte kunde göras direkt från Ephorte. Vid verifieringen framkom att handlingarna först mellanlagrades till exempel i en dator och först därefter via manuell uppladdning distribuerades genom Netpublicator, en fristående applikation med separat inloggning. Håbo kommun menar att detta inte uppfyllde kravet 8.2 eftersom det krävdes en manuell hantering av handlingar utanför systemet. Funktionen var således inte integrerad med systemet.
 
 Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
 I UPPSALA
Granskning av kravuppfyllnad
Vid mötet den 17 september mellan Håbo kommun och Solarplexus var syftet inte att genomföra en ny granskning av kravuppfyllnad utan att uti­ från likabehandlingsprincipen säkerställa att kommunen gjort en korrekt bedömning.
DOMSKÄL
I mål om offentlig upphandling grundar rätten sin prövning endast på de omständigheter som sökanden åberopar, jfr Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i RÅ 2009 ref. 69. Frågan i målet är om det föreligger skäl för ingripande enligt LOU på de grunder som bolaget anfört.
Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i I kap. 9 § LOU eller någon annan be­ stämmelse i lagen och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada ska rätten enligt 16 kap. 6 § LOU besluta att upp­ handlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.
Otillåten komplettering av information
Enligt 9 kap. 8 § andra stycket LOU får den upphandlande myndigheten begära att en anbudsansökan eller ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. Myndigheten får också begära att en leverantör förtydligar eller komplette­ rar handlingar som getts in och som avses i 10 och 11 kap.
I prop. 2006/07:128 s. 376 f. anges bl.a. att bestämmelsen i 9 kap. 8 § andra stycket LOU ska tillämpas restriktivt och att bestämmelsen också
          
  Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
innebär att en upphandlande myndighet får kontakta en leverantör om det finns oklarheter eller brister i ingivna intyg, skriftliga bevis och andra handlingar. Exakt var gränsen går för när en komplettering är tillåten är oklar, men i förarbetena till LOU (a. prop. s. 161) hänvisas till generalad­ vokatens yttrande i förslag till avgörande i mål C-87/94 Europeiska kom­ m i s s i o n e n m o t k o n u n g ar i k e t B e l g i e n , R E G 1 9 96 I - 0 2 0 53 0 p . 3 7 -3 8 .
"Tvisten handlar således, terminologiskt och i sak, om huruvida de omtvis­ tade uppgifterna preciserar eller ändrar anbudet. Från semantisk utgångs- punkt anser jag att termen "precisera", som används i rådets och kommiss­ ionens gemensamma förklaring, måste förstås i meningen att lämna de­ taljuppgifter som gör det möjligt att mer klart beskriva föremålet det hand­ lar om, eller att med större exakthet definiera föremålet. Vad gäller den andra termen i det gemensamma uttalandet, nämligen "komplettera", ser jag det som att inkomma med kompletterande uppgifter som tidigare inte
var tillgängliga. De två termerna har det gemensamt att det inte handlar om att ersätta tidigare uppgifter, utan tvärtom konkretisera dem på ett eller annat sätt.
Denna reflektion att varken preciseringar eller kompletteringar har till följd att tidigare fakta ersatts av nya, stöd av den objektiva reflektionen att möj­ ligheten att byta ut vissa uppgifter potentiellt kan missgynna andra anbuds­ givare."
EU-domstolen har i dom den 29 mars 2012, C-599/10, uttalat sig i frågan i vilka fall en upphandlande myndighet får begära att en anbudssökande förtydligar sitt anbud. EU-domstolen yttrar sig där om tolkningen av artikel 2 i direktiv 2004/18/EG (p. 40-41). Artikel 2 utgör enligt EU-domstolen inte något hinder för att uppgifterna i anbudet undantagsvis rättas eller kompletteras på en specifik punkt, bl.a. på grund av att uppgifterna uppen­ barligen kräver en enkel förklaring eller för att undanröja uppenbara sakfel, under förutsättning att ändringen inte i själva verket leder till ett erbju­ dande om ett nytt anbud. Vidare uppger EU-domstolen att när den upp­ handlande myndigheten utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning,
ankommer det på myndigheten att behandla anbudssökandena på ett likar­ tat och lojalt sätt, så att det inte kan framstå som om begäran om förtydli­ gande, efter förfarandet för urval av anbuden och med hänsyn till dess ut-
     
 Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
 I UPPSALA
gång, på ett otillbörligt sätt gynnade eller missgynnade den eller de an­
budssökande som var föremål för begäran.
Av Håbo kommuns upphandlingsföreskrifter framgår att de anbudsgivare som har teoretisk möjlighet att vinna upphandlingen kommer att bjudas in till systempresentation som kommer att omfatta systemvisning och, om kommunen bedömer det nödvändigt, verifiering av funktionskrav. Detta möte ägde rum den 12 augusti 2014.
Under upphandlingen har inkommit fråga till Håbo kommun avseende be­ greppet "Webbaserad" som enligt parterna omnämns i kravet 11.2 och 11.10. Håbo kommun besvarade frågan med att ställda krav innebar att ingen installation skulle få ske på lokala enheter och att detta även gällde webbaserade applikationer som laddas ner på enhet såsom Java Web Start och Microsoft ClickOnce. Av Håbo kommuns upphandlingsrapport daterad den 22 september 2014 framgår att Solarplexus i sitt anbud har intygat att offererat system uppfyllde samtliga krav vid anbudsinlämningen. Under visningen och verifieringen anförde Solarplexus att en installation med ClickOnce krävs. Med anledning härav ansåg Håbo kommun att det an­ givna systemet inte uppfyllde kravet som det uttryckts i svaret på den ställda frågan under anbudstiden. Av skrivelse daterad den 19 september 2014 som är upprättad med anledning av det möte som Solarplexus bjöds in till av Håbo kommun framgår bl.a. följande. Solarplexus hävdar att det inte behövs några plugins i Webbläsare för att använda webbapplikationen. På fråga om den dator som används är "helt ren" från plugins i webbläsar­ na svarar Solarplexus ja.
Förvaltningsrätten konstaterar att Solarplexus har lämnat två skilda svar på frågan om det är nödvändigt med installation på lokala enheter, ett i sam­ band med verifiering av anbudet och ett annat under det extra möte som
Solarplexus inbudits till. Anledningen härtill uppges vara ett missförstånd. •
   
 Sida 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
 I UPPSALA
Enligt förvaltningsrättens bedömning har Solarplexus nya svar inneburit att anbudet blivit ett annat än det som ursprungligen förelegat och genom den vidtagna kompletteringen har kommunen således bedömt att Solarplexus anbud uppfyller skall-kraven i 11.2 och 11.10. Mot bakgrund av det an­ förda anser förvaltningsrätten att kompletteringen inte har skett utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning och att det är fråga om en otillåten komplettering.
Otydligt anbudsinnehåll
Det ska av förfrågningsunderlaget framgå vilka krav som måste uppfyllas för att ett anbud ska kunna antas. Ett anbud som inte uppfyller samtliga obligatoriska krav får inte antas och ska därför inte heller utvärderas. Det är anbudsgivaren som står risken för att ett otydligt anbud kan komma att uteslutas.
Förvaltningsrätten uppfattar bolagets talan på följande vis. Bolaget anser att Solarplexus svar, i fråga om skall-krav 8.2 är uppfyllt, är otydligt ef­ tersom Solarplexus under punkt 8.24 informerat Håbo kommun om att lös­ ningen idag är integrerad med två tredjepartsprodukts läsplattelösningar samt att man för närvarande håller på att utveckla en egen lösning som enligt plan ska släppas i slutet av september.
Av skall-krav 8.2 framgår följande. "Stöd för digital möteshantering skall vara integrerad med övriga funktioner i systemet och innebära att samman­ trädeshandlingar kan distribueras, hanteras och kommenteras på smartphone, PC och läsplatta."
Vid systempresentation hos Håbo kommun den 12 augusti 2014 svarade Solarplexus, såvitt nu är av intresse, följande. Ja, digital möteshantering är integrerad med övriga funktioner i systemet och innebär att sammanträdes­ handlingar kan distribueras, hanteras och kommenteras på smartphone, PC
   
 Sida 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
och läsplatta. Fungerar med operativsystemen 1OS, Android och Windows 8.
Bolaget gör gällande att Solarplexus under punkten 8.24 har informerat Håbo kommun om att lösningen idag är integrerad med två tredjepartspro­ dukts läsplattelösningar samt att man för närvarande håller på att utveckla en egen lösning som enligt plan ska släppas i slutet av september. Förvalt­ ningsrätten har inte kunnat återfinna nämnda skrivelse i någon av de hand­ lingar som har getts in i målet. Mot denna bakgrund anser förvaltningsrät­ ten att bolaget inte visat att det lidit eller kan komma att lida skada. Det saknas därför skäl att vidta åtgärder enligt 16 kap. 6 § LOU i nu aktuellt hänseende.
Granskning av kravuppfyllnad
Bolaget anser att Solarplexus inte uppfyller skall-krav 8.2 eftersom aktuellt ärende- och dokumenthanteringssystem integrerar med Netpublicator. Härvid har bolaget anfört att ett annat bolags anbud förkastades eftersom dess ärende- och dokumenthanteringssystem integrerade med Netpublica­ tor.
Av Håbo kommuns yttrande daterat den 21 oktober 2014 framgår, såvitt nu
är av intresse, följande. Evrys anbud förkastades eftersom det vid verifie-
. ringen framkom att handlingar först måste mellanlagras i en fristående en­
het, till exempel i en dator, för att därefter kunna distribueras genom Netpublicator och då efter helt manuell uppladdning. Håbo kommuns be­ dömning är att nämnda lösning inte uppfyller skall-krav 8.2 då den inte är att anse som integrerad med systemet.
Håbo kommun anför vidare att Solarplexus offererade lösning via Netpublicator innebär att handlingar kan överföras direkt från Solarplexus system till Netpublicator utan mellanlagring eller annan hantering. Håbo
   
 Sida 13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
 I UPPSALA
kommuns bedömning är att Solarplexus offererade lösning är integrerad med systemet.
När det är fråga om påståenden som till sin natur är sådana att det inte går att bedöma tillförlitligheten i dem utan teknisk eller annan särskild sakkun­ skap är det leverantörens ansvar att genom sakkunnigbevisning eller på annat sätt styrka sina påståenden (se Kammarrätten i Göteborgs dom den
4 april 2014, mål nr 6092-13). Någon sådan bevisning har inte bolaget åbe­ ropat. Fötvaltningsrätten anser inte att det som bolaget anfört i denna del visar att Solarplexus anbud inte uppfyller nu aktuellt skall-krav. Det finns därför inte skäl att vidta åtgärder enligt 16 kap. 6 § LOU i nu aktuellt hän­ seende.
Bolaget gör vidare gällande att Håbo kommun utvärderat ett krav som inte finns upptaget i förfrågningsunderlaget.
Vid en ansökan om överprövning av en upphandling är det den sökande parten som ska ange de omständigheter som denne vill åberopa till stöd för att förutsättningar för ett ingripande är uppfyllda (RÅ 2009 ref. 69). Det är den som gör gällande att det föreligger fel i en upphandling som ska påvisa bristerna i upphandlingen och orsakssambandet mellan dessa och åberopad skada. För att förvaltningsrätten ska kunna bedöma om bolaget lidit skada genom att Håbo kommun utvärderat ett krav som enligt bolagets uppfatt­ ning inte finns upptaget i förfrågningsunderlaget borde bolaget i vart fall ha skickat in det i målet aktuella förfrågningsunderlaget. Eftersom så inte skett saknas anledning att göra någon prövning av i vilken mån Håbo kommun har utvärderat ett krav som inte finns upptaget i förfrågningsun­ derlaget.
  
 Sida 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5212-14
I UPPSALA
Sammanfattande bedömning
Sammanfattningsvis finner förvaltningsrätten att bolaget har visat att det i upphandlingen har förekommit en otillåten komplettering. Bolaget har ge­ nom Håbo kommuns förfarande lidit skada. Ansökan om överprövning ska därför bifallas på så sätt att upphandlingen ska rättas och en ny prövning av anbuden genomföras.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/lA LOU) ()½,Il.vi. �
 Elisabet Andersson rådman
Målet har föredragits av Lizette Magnusson.