FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2012�08-02 Meddelad i Stockholm Mål nr 13048-12 Enhet 18 Sida 1 (8) Förenade Service i Sverige AB, 556555-5272 Höjdrodergatan 19 212 39 Malmö MOTPART Stockholms Universitet, 202100-3062 106 91 Stockholm SAKEN KONKURRENSVERKET 2012 -08- 0 6 Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling - LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår Förenade Service i Sverige ABs ansökan om ingripande enligt LOU. Avd Dnr Doss Aktbil Dok.Id 258978 Postadress Besöksadress Telefon 115 76 Stockholm 08-561 680 00 Tegeluddsvägen 1 Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 E-post: Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13048-12 Allmänna avdelningen BAKGRUND, YRKANDEN M.M. Stockholms universitet (Universitetet) genomför upphandling av lokal­ vård. Upphandlingen utförs genom ett öppet förfarande enligt 4 kap; LOD. Tjänsten som upphandlas är lokalvård av Universitetets samtliga faciliteter, som är uppdelade i tre delområden, A, B och C. I utvärderingen poängsätts anbuden i tre delar, anbudspris 25 %, leveranssäkerhet 35 % och kvalitet 40 %. Upphandlingen syftar till att träffa avtal med den eller de leverantö­ rer som erbjuder de ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden. Den 13 juni 2012 avsändes ett tilldelningsbeslut som tillkännagav att Universitetet av­ ser att sluta avtal med annan leverantör än Förenade Service i Sverige AB (Bolaget). Bolaget ansöker om överprövning enligt LOU och yrkar i första hand att förvaltningsrätten ska besluta att upphandlingen ska göras om, i andra hand att den ska rättas. Till stöd för sin talan anför Bolaget i huvudsak följande. Förfrågningsunderlaget har varit otydligt i den del det beskriver hur beräk­ ningen av anbudsbeloppet ska göras. Universitetet har efterfrågat prisbe­ räkning för städning av lokalerna, dels avseende 10 månader enligt un­ derlag, men även 2 månader med begränsad städtid. Den begränsade städ­ tiden har inte närmare preciserats och några kompletteringar angående detta har inte presenterats. Dessa otydligheter har vidare medfört att de har blivit felaktigt utvärderade avseende antal produktionstimmar, då deras anbud avser endast de i bila­ gorna specificerade 10 månaderna. Bolaget yrkar att upphandlingen ska göras om, i andra hand att rättelse ska ske på så sätt att deras anbud vad beträffar pris och produktionstimmar ska beräknas gälla 10 månader. I STOCKHOLM Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13048-12 Allmänna avdelningen Vidare har Universitetet i tilldelningsbeslutet redogjort för ytterligare krite­ rier utöver vad som angivits i förfrågningsunderlaget. I utvärderingsmo­ dellen som redovisas i förfrågningsunderlaget nämns två kriterier avseende totalpris, ordinarie uppdrag - 80 %, och optioner - 20 %. I tilldelningsbe­ slutets utvärderingsmall presenteras sedan ytterligare ett kriterium, pro­ duktionstimmar, som inte varit känt sedan tidigare. Detta står i strid med LOU:s regler om transperens och likabehandling. Nya kriterier f'ar inte presenteras under utvärderingen om de inte finns angivna i förfrågningsun­ derlaget. Bolaget har också särbehandlats under utvärderingen. Bolaget har lämnat in 27 bilagor. Av protokollet från anbudsöppningen framgår dock att Uni­ versitetet endast gjort sin bedömning på 6 bilagor. Det har även fått lägre betyg avseende kvalitet, kvalitetsuppföljning samt leveranssäkerhet, än vinnande anbudgivare, trots att anbuden är likvärdiga. Vidare skiljer sig bedömningskriteriema och betygen i tilldelningsbesluten från varandra i de olika delarna. Leverantörer har även fått olika betyg i de olika delarna trots att de lämnat in samma text för område A, B och C. Slutligen har det i för:frågningsunderlaget funnits ett skall-krav som anger att anbudsgivama ska ange månadspris. Bolaget är den enda anbudsgivare som uppfyllt detta krav och yrkar därför att upphandlingen ska rättas på så sätt att de andra anbuden förkastas. Universitetet bestrider bifall till ansökan och anför i huvudsak följande. Universitetet har inte brutit mot någon grundläggande princip för upphand­ ling eller mot någon regel i LOU. Förfrågningsunderlag och upphandlings­ protokoll åberopas till styrkande av att upphandlingen utförts på ett korrekt sätt. I STOCKHOLM Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13048-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen De övriga anbudsgivarna, förutom Bolaget, uppfattade förfrågningsun­ derlaget på samma sätt och lämnade korrekta uppgifter. Att Bolaget även lämnade klargörande angående månadspris saknar betydelse då deras an­ bud inte utvärderats på ett avvikande sätt. Vidare har Bolaget i sitt klargö­ rande angivit att årspriset, för att få fram månadspris, ska delas på 12, var­ för Universitetet inte anser att Bolagets anförande angående anbudets om­ fattning är sannolikt. Att månadspris kan beräknas genom att dela årspriset med 12 måste betyda att årspriset som lämnats i anbudet gäller 12 måna­ der. Universitetet bestrider att några nya utvärderingskriterier lagts till vid ut­ värderingen, information om bemanningstimmar ges även i förfrågnings­ underlaget. Vidare har Universitetet utvärderat alla inlämnade och rele­ vanta bilagor. Att det i anbudsöppningsprotokollet angivits att 6 bilagor öppnats beror på en felskrivning och saknar betydelse då samtliga 27 bila­ gor har utvärderats. Universitetet bestrider att anbudet från Bolaget skulle vara att jämställa med ett vinnande anbud eller att Bolaget ska tilldelas högre poäng. Universitetet tillbakavisar även att utvärderingen av områ­ dena A, B och C skulle ha gjorts olika, trots att anbuden varit lika. Även om Bolaget skulle visa att Universitetet brutit mot de grundläggande principerna eller någon annan bestämmelse i LOU, genom att förfråg­ ningsunderlaget är otydligt, så har en sådan otydlighet inte medfört att Bo­ laget lidit skada. Bolaget har tilldelats plats 6 vid utvärderingen och kan inte vinna något av områdena, även om påståendena om brister i förfråg­ ningsunderlaget eller utvärderingen skulle stämma. Bolaget anför bl.a. följande. Av praxis framgår att redan förekomsten av risk för skada är tillräckligt för att rekvisiten i 16 kap. LOU ska vara upp­ fyllda. Då Universitetet på felaktiga grunder har utvärderat anbuden har risk för skada förelegat. Härutöver har felaktigheter medfört att Bolaget Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13048-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen inte tilldelats kontrakt på något av områdena vilket medför att Bolaget lidit, eller i vart fall riskerat att lida skada. DOMSKÄL Upphandlingsprocessen ska kännetecknas av förutsebarhet, transparens och likabehandling. Ett förfrågningsunderlag ska vara så pass tydligt att samtliga anbudsgivare ges insikt i hur bedömningen av deras anbud kommer att göras. Den upphandlande myndigheten f'ar inte göra prövningen mot andra kriterier än de som funnits i underlaget och har därför en skyldighet att från utvärderingen utesluta leverantörer vars anbud inte uppfyller ett eller flera s.k. skall-krav. Förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade f'ar dock godtas under förutsättning att de principer som bär upp LOU och EU-rätten inte frångås Gfr RÅ 2002 ref. 50). Prövningen i förvaltningsrätten utgör en kontroll av om det på grundval av vad sökanden har framfört i målet finns anledning att vidta sådana åtgärder som anges i 16 kap. 6 § LOU. För att ett ingripande ska bli aktuellt krävs vidare att sökanden kan visa att han har lidit skada eller kan komma att lida skada på grund av att den upphandlande enheten brutit mot LOU. Förvaltningsrättens bedömning Bolaget har anfört att Universitetet i tilldelningsbeslutet presenterat ytterli­ gare kriterier utöver vad som angivits i förfrågningsunderlaget avseende beräkning av pris. Under punkten 3.1.4.3 i förfrågningsunderlaget anges att lägst pris ger högst poäng, högsta produktionstiden ger högst poäng samt att pris och produktionstid viktas lika. Förvaltningsrätten finner således att kriteriet produktionstimmar har redovisats i förfrågningsunderlaget på ett tillräckligt adekvat sätt. Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13048-12 Allmänna avdelningen Bolaget har vidare anfört att deras anbud har utvärderats felaktigt bl.a. då hänsyn inte tagits till alla av dem inlämnade bilagor. Universitetet har upp­ gett att de har utvärderat samtliga ingivna handlingar. Av dokumentet an­ budöppning framgår att Universitetet har mottagit Bolagets anbud jämte 6 bilagor. Förvaltningsrätten har fått kopior av anbud jämte bilagor från Bo­ laget och även tagit del av underlaget från Universitetet. Vid jämförelse av dessa handlingar framgår att Universitetet haft tillgång till fullständigt material från Bolaget. Förvaltningsrätten finner därför att det är sannolikt att det, som Universitetet anfört, rör sig om en felskrivning i anbudsöpp­ ningsprotokollet. Det är således inte visat att Bolaget skulle ha fått en lägre poäng pga. av Universitetet inte utvärderat alla av dem inlämnade bilagor. Mot bakgrund av det anförda föreligger inte skäl för ingripande enligt LOU på denna grund. Frågan är härefter om Universitetet på annat sätt har handlat i strid med LOU vid utvärderingsfasen. Vid en samlad bedömning finner förvaltningsrätten att det inte heller i övrigt är visat att Universitetet handlat i strid med LOU under utvärderingen. Bolaget har vidare yrkat att upphandlingen ska rättas på så sätt att övriga anbud ska förkastas då de inte uppfyllt skall-kravet att ange månadspris. Universitetet har anfört att alla anbudsgivare, förutom Bolaget uppfattat prisuppgiften korrekt då de angivit pris per år. I punkten 6.1 i förfrågnings­ underlaget anges följande. Pris för städuppdraget per område inklusive förbrukningsmaterial ska anges månadsvis exkl. moms och lämnas enligt specifikation i anbudsfor­ mulär, bilaga 6. Skriversen är enligt förvaltningsrättens uppfattning utformad som ett skall­ krav. Förvaltningsrätten konstaterar emellertid att det i ifrågavarande pris­ bilagor endast finns pris per år angivet och att det därför föreligger en dis­ krepans mellan förfrågningsunderlaget och tillhörande bilaga. Mot bak- I STOCKHOLM Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13048-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen grund av det anförda är det förvaltningsrättens uppfattning att övriga leve­ rantörers anbud inte lämnats i strid med nu aktuellt skall-krav. Skäl för ingripande enligt LOU föreligger således inte heller på denna grund. Bolaget har vidare anfört att förfrågningsunderlaget är otydligt i den del det beskriver hur beräkningen av anbudsbeloppet ska göras, då frekvensen av städningen som ska utföras under sommaren inte är specificerad. Bola­ get har yrkat att upphandlingen ska göras om alternativt rättas på så sätt att deras anbud utvärderas mot bakgrund av att det avser 10 månader. Såvitt framgår av utredningen konstaterar förvaltningsrätten att uppdragets om­ fattning i den del som avser sommarmånaderna inte närmare har precise­ rats. Universitetet har i förfrågningsunderlaget hänvisat till bilagorna 5 a-c, arbetsbeskrivningen för respektive område. I arbetsbeskrivningarna anges att de gäller perioden 15 augusti till 15 juni och att städning under somma­ ren ska ske efter annan frekvens, det finns emellertid inte angivit i vilken frekvens. Bolaget har gjort gällande att dessa omständigheter har medfört att de inte haft möjlighet att lämna ett konkurrenskraftigt bud. Förvalt­ ningsrätten instämmer i Bolagets anförande beträffande att detta medför en otydlighet i vilket pris som ska lämnas. Frågan är om dessa oklarheter är av den art och grad att det ska föranleda ett ingripande enligt LOU. Högsta Förvaltningsdomstolen har i RÅ 2002 ref. 50 uttalat att förfråg­ ningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de principer som bär upp LOU och gemen­ skapsrätten inte träds för när. I målet fanns brister i specificeringen av po­ ängsättningen i förfrågningsunderlaget avseende vissa delar. Högsta För­ valtningsdomstolen uttalade att även om det förelåg brister var det tillräck­ ligt att leverantörerna genom befintlig information kunde skaffa sig en bild av möjligheterna att lägga ett konkurrenskraftigt bud. Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13048-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Förvaltningsrätten finner att de brister som förevarit i det nu aktuella för­ frågningsunderlaget inte är av den art och grad att de bör föranleda ett in­ gripande enligt LOU. Det är visserligen oklart i vilken omfattning städning ska ske under sommartid, men anbudsgivarna har, under punkten 2.6 i för­ frågningsunderlaget, beretts tillfälle att ställa frågor avseende oklarheter i förfrågningsunderlaget. Såvitt framgår av utredningen har någon sådan fråga inte ställts av någon av de 18 anbudsgivarna. Förvaltningsrättens uppfattning är därför att anbudsgivarna haft tillräcklig information för att skaffa sig en bild av möjligheterna att lägga ett konkurrenskraftigt bud. Angående bolagets alternativa yrkande, att upphandlingen ska rättas på så sätt att deras anbud utvärderas mot bakgrund av att det avser 10 månader gör förvaltningsrätten följande bedömning. Av handlingarna i målet fram­ går att Bolaget angett att för att få fram månadspris ska årspriset delas på 12. Detta tyder enligt förvaltningsrättens mening på att årspriset innefattar hela året, dvs. 12 månader. Universitetet kan således inte anses ha handlat i strid med LOU under utvärderingen då de antagit att Bolagets anbud avsåg 12 månader. Sammanfattningsvis finner förvaltningsrätten att de brister som förevarit i det aktuella förfrågningsunderlaget inte är av den art och grad att de ska ligga till grund för ingripande enligt LOU. Vad Bolaget anför och vad som i övrigt framkommer i målet föranleder inte någon annan bedömning. För­ valtningsrätten avslår ansökan om ingripande enligt LOU. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/1 a LOU) �-�/+u)l�rbI Kaija Hultquist rådman Föredragande har varit förvaltningsrättsnotarie Maria Källberg. •-il· .Il SVERIGES DOMSTOLAR .HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND ... Den som vill överkhga förvaJ:tningsrä.ttens beslut ska skri:va till Karom�njtten i Stockholm. Skrivelse n ska dock skickas eller Jämnas till förvalt:ningsrätten. ÖVerkla.gandet ska ha kommit in till förvaltnings.rätten inom tre vecko r från den dag cil klagwden fick del av beslutet. Tiden för överlclagan.det för offentligpait rakrui.s emellertid från den da.g beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet ID.faJler på lördag, sönda.g ellex helgdag, n:ridsomro�mrfton, juhfton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen ko:tnm.er in rusta vardag. För att ett överkla.gande ska kon:rut tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarr�tte11 fämnar prövnin.gst:illstånd om det ät av vikt för ledning av rä.ttstillä:tnpningen att överklagandet prövas, anledning förekom:tner till ändring i det slut vartill. förvaltningsrätten komm.i:t eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överkh.ga.n.det Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det ät d.är:för viktigt att det klart och tydligt fram.går av ö-:erkla.gandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska :innehålla 2. �et beslut som överkla.gas med uppgift 3. om förvaltrungsrättens namn, m.ålnumrner samt dagen för beslutet, 4. de ;kiilsom khganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, 5. den ändring av förvaltningsrättens beslut som klagariden vill få. till stånd, 6. de bevis som klaganden vill åberopa. och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av kla.ganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrä.tten framgår av beslutet Oro. kla.ganden anlitår ombud ska denne sända in :fullmaJrt i original sa:tnt uppge sitt namn, adress och telefonnum:to.er. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska Ni utan dröjsmål anmäla ändringen till kammarrätten. I riill om överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphanclling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster rar avtal slutas innan. tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löptutIdeflestafallfuavtalslutasnättio dagar hat gått från. det att rätten avgjort målet eller upphävt ett inte:cin:rlstiskt beslut I -vissa fall rar avtal slutas omedelbart Ett överklagande av rättens avgörande fu inte prövas sedan avtal hår slutits. Fullständig information finns i 16 kapitlet i de ovan angivnå� :Behöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten. DV 3109/lALOU 1. den kla.�des namn, personnum:tne:t, yrke, postadress och telefonnum:tner. Dessutom ska adtes·s och telefonnll1Ilmer till arbetsplatsen och · eventuell a.nrui.n. plats där kla..ganden kan nås fö:t delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet Om. någon person- eller adressuppgift ändras ät det viktigt ått anmälan snarast görs till kamroatt�tten,