FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I KARLSTAD 2013-07-02 Meddelad i Karlstad SÖKANDE 1. Visma Commerce AB, 556533-8745 Box 396 581 04 Linköping 2. Visma Proceedo AB, 556599-5049 Lindhagensgatan 94 112 18 Stockholm ( Ombud för 1 och 2: Johan Bui-Quy Målm 1558-13 E Sida 1 (9) ( Tenders Sverige AB Nygatan 34 582 19 Linköping MOTPART Landstinget i Värmland Upphandling och avtal 651 82 Karlstad SAKEN Offentlig upphandling DOMSLUT Aktbil 1 KONKURRENSVER Avd 2013 -07- D 3 Dnr KSnr KET r ( ( Förvaltningsrätten avslår Visma Commerce AB:s och Visma Proceedo AB:s ansökan om överprövning. Dok.Id 89141 Postadress Box568 651 12 Karlstad Besöksadress Rådhuset, Stora torget Telefon Telefax 054-14 85 00 054-14 85 30 E-post: forvaltningsrattenikarlstad@dom.se www.forvaltningsrattenik:arlstad.domstol.se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:00 ( ( Landstinget i Värmland (Landstinget) genomför en offentlig upphandling av e-handelssystem med beteckning UE/120070 . Upphandlingen avser en avtalsperiod om fyra år med option för Landstinget på förlängning två plus två år. Vid anbudstidens utgång den 25 januari 2013 hade två anbud inkommit, dels från eBuilder Sweden AB (eBuilder), dels från Visma Proceedo AB. I tilldelningsbeslut den 4 april 2013 har Landstingen antagit eBuilder som leverantör med det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. PARTERNAS INSTÄLLNING Visma Commerce AB och Visma Proceedo AB (Visma eller bolagen) ansöker om överprövning och yrkar i första hand att förvaltningsrätten ålägger Landstinget att vidta rättelse innebärande att ett nytt tilldelnings­ beslut meddelas vari kostnader för leverantörsanslutningar inte beaktas samt, i andra hand, att upphandlingen ska göras om. Som grund för att Visma Commerce AB ansöker om överprövning anför bolagen att avsikten är att detta bolag, som är ett helägt systerbolag till Visma Proceedo AB, av administrativa skäl ska ta över rörelsen från Visma Proceedo AB som därefter ska vara vilande. Bolagen anser således att Visma Commerce AB är en potentiell avtalspart till följd av upphandlingen. Landstinget bestrider bifall till ansökan dels på grund av att inget av bola­ gen kan komma att lida skada, då Visma Proceedo AB inte bedriver någon verksamhet och Landstinget inte avser att teckna avtal med Visma Com­ merce AB eftersom det bolaget inte prövats utifrån kraven på anbudsgi­ vare, dels på grund av att Landstinget anser sig inte ha brutit mot LOU. Bolagen har därefter uppgett att ett eventuellt avtal kommer att tecknas av Visma Proceedo AB. Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1558-13 E 2013-07- 02 !KARLSTAD BAKGRUND ( ( ( FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM Sida 3 1558-13 E !KARLSTAD 2013-07-02 UTVECKLANDE AV TALAN Visma anför i sin ansökan om överprövning bland annat följande. Anbudsgivarna skulle i anbudet lämna ett beräknat totalpris för systemet på åtta års avtalsperiod. Någon prisbilaga tillhandahölls dock inte av Lands­ tinget, utan anbudsgivarna hade själva att utforma och lämna in en pris­ bilaga. Utöver offererat pris skulle anbuden belastas med prispåslag bero­ ende på i vilken utsträckning specificerade bör-krav uppfylldes. Av sam­ manställningen av anbudsgivarnas priser framgår att differensen mellan deras viktade anbudssummor uppgår till 395 000 kronor. Vidare framgår bland annat att Visma har en post som benämns leverantörsanslutningar och som uppgår till 400 000 kronor. Denna post belastar Vismas anbud m e d t o t a l t 3 m i l j o n e r k r o n o r (3 ,2 m i l j o n e r k r o n o r [ 40 0 0 0 0 k r o n o r x 8 å r ] förvaltningsrättens anm.) enligt anbudssammanställningen. Motsvarande post saknas i eBuilders prisspecifikation. Visma hävdar dock att förfråg­ ningsunderlaget inte efterfrågar någon prissättning på leverantörsanslut­ ningar och följaktligen saknas också volymer för på vilka grunder sådana tjänster ska prissättas. Av detta skäl har inte någon av anbudsgivarna i sina ursprungliga anbud angivit några kostnader för denna typ av tjänst. Efter anbudstidens utgång har dock Landstinget ställt frågor till Visma och eBuilder kring just möjligheter till leverantörsanslutningar. Noterbart är att Landstinget i förfrågningsunderlaget anger 1 40 000 fakturor. I den första begäran om komplettering efterfrågas priser för240 000 fakturor. I den sista kompletteringsförfrågan anges, återigen, att fakturavolymen uppgår till 140 000 fakturor. Det pris om 400 000 kr som Visma högst uppskatt­ ningsvis angivit utgår från240 000 fakturor. Grunderna för att sätta ett pris är dock högst oklara, eftersom antalet leverantörer som ska anslutas inte anges. Det framgår varken av förfrågningsunderlaget eller av de frågor som har ställts till leverantörerna att denna kostnadspost ingår i utvärderingen av anbuden. Det framgår inte heller i vilken omfattning leverantörsanslut­ ningar ska göras av antagen leverantör. Eftersom anslutningarna även kan utföras av landstinget och båda anbudsgivarna angett att anslutningarna då är kostnadsfria är förutsättningarna för att ange kostnader för leverantörs­ anslutningar mycket osäkra. Visma har i sin komplettering angett en be­ räknad årskostnad på 400 000 kronor. Denna siffra syftar dock endast till att vara av budgetkaraktär och är en uppskattad summa utifrån erfarenhet av kunder liknande Landstinget. Kostnader för leverantörsanslutningar varierar vidare normalt över avtalstiden och är ofta lägre i början av avtals­ perioden. Det är därför komplicerat att ange en årlig kostnad för detta utan att veta förutsättningarna. Landstinget har, enligt vad som framgår av leve­ rantörernas anbud, inte erhållitjämförbara svar gällande leverantörsanslut­ ningarna från anbudsgivarna. Detta har fått till följd att anbudsgivarnas åtaganden och priser inte är jämförbara. Visma har angett att kostnaderna ( ( FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM Sida 4 1558-13 E IKARLSTAD 2013-07-02 för leverantörsanslutningama som Landstinget utför är O kronor och därut­ över angett vad kostnaden uppskattningsvis skulle bli för Landstinget, för det fall att det önskar att Visma ansvarar för en del av leverantörsanslut­ ningama. eBuilder har svarat att kostnaden är O kronor, men har överhu­ vudtaget inte lämnat något besked för det fall Landstinget önskar att eBuil­ der utför leverantörsanslutningama. eBuilder har i sitt svar angett att an­ passningar kan beställas av eBuilder (alternativt av leverantörer till Lands­ tinget eller van-operatörer). Någon kostnad för Landstinget för detta speci­ ficeras dock inte. Inte heller framgår huruvida eBuilder kan assistera Landstinget med att ansluta leverantörer eller eventuella kostnader för detta. Landstinget anför till stöd för sin talan bland annat följande. I de administrativa föreskrifterna punkt 5 .1. andra stycket anges att "an­ givna priser ska inkludera samtliga kostnader för användandet av systemet med efterfrågade funktioner. Om inte annat anges gäller detta såväl för ställda krav som utvärderingskriterier. Innebär uppfyllandet av önskade utvärderingskriterier tillkommande kostnader ska även de/ dessa inkluderas i priset men särredovisas i anbudet". Leverantör skulle således till sitt an­ bud bifoga en egen prisbilaga som inkluderade samtliga kostnader för an­ vändandet av systemet med efterfrågade funktioner såväl för ställda obliga­ toriska krav som eventuella kostnader för att uppfylla utvärderingskriteri­ erna. Visma hävdar att förfrågningsunderlaget inte efterfrågar någon pris­ sättning på leverantörsanslutningar och att följaktigen saknas också voly­ mer för på vilka grunder sådana tjänster ska prissättas samt att av detta skäl har inte någon av anbudsgivama i sina ursprungliga anbud angett några kostnader för denna typ av tjänst. Av Landstingets administrativa föreskrif­ ter punkt 5 .1. andra stycket framgår att avgivna priser ska inkludera samt­ liga kostnader för användandet av systemet med efterfrågade funktioner. E­ handelssystemet kräver leverantörsanslutning för att överhuvudtaget kunna användas. Det är således en funktion som Landstinget förutsatt ingår i sys­ temet för att alls kunna fungera. Leverantörsanlutning krävs för att kunna hantera priskatalog, inköpsorder, leveransbekräftelse, leveransavisering och faktura. Visma påstår vidare att Landstinget inte erhållit jämförbara svar vad gäller leverantörsanslutningar från anbudsgivama och att detta har fått till följd att anbudsgivamas åtaganden och priser inte är jämförbara. Landstinget har inte erhållitjämförbara priser beroende på att de båda leverantörerna i sina anbud har haft olika prissättningsmodeller där eBuilder har inkluderat kostnaden för leverantörsanslutningar i sin årsavgift för abonnemang i en­ lighet med landstingets förfrågan, medan Visma inte tagit med priset i sitt ursprungliga anbud. Visma hade i sin första prisbilaga lämnat uppgift om att pris för leverantörsanslutningar ges endast på begäran om särskild of­ fert. Detta framgår av Vismas anbudsbilaga3 Pris den23 januari2013. ( Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1558-13 E 2013-07 -02 Landstinget har för att få jämförbara priser från de två leverantörena, ställt kompletterande frågor till både Visma och för säkerhets skull även till eBuilder. DOMSKÄL Tillämplig lagtext Om en upphandlande myndighet har brutit mot de grundläggande princi­ perna i1 kap. 9 § lagen om offentlig upphandling (2007:1091), LOU eller någon annan bestämmelse i denna lag, och detta har medfört att en leveran­ tör lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten enligt 16 kap. 6 § LOU besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Enligt nämnda bestämmelse i 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndig­ heter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Upphandlingsföreskrifter m.m. Landstinget har i förfrågningsunderlaget, administrativa föreskrifter 1.1.4 angett följande: FAKTUROR OCH LEVERANTÖRER Landstingets beställningar genererar årligen cirka 140 000 fakturor, (exkl materialförsörj­ ning via OneMed som är cirka 100 000 individuella beställningar) från cirka 5 000 leve­ rantörer. Ett 20-tal leverantörer skickar mer än 1 000 fakturor årligen. Landstinget avser att succesivt ansluta avtalade leverantörer. Vidare har Landstinget den 17 januari2013, enligt sitt yttrande, sänt föl­ jande förtydligande till leverantörena: 1 Administrativa föreskrifter pos 4.2 Utvärdering av anbud Förtydligande Utvärderingen baseras på en beräknad totalkostnad för offererat system under en avtals­ period på 8 år. ( ( !KARLSTAD ( ( Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1558-13 E 20 13- 07-02 Vid utvärdering kommer de av landstinget angivna förutsättningar under pos. 1.1.4 i Ad­ ministrativa förutsättningar att användas, d.v.s. 240 000 fakturor per år från ca 5 000 leve­ rantörer. Visma har i missivet till anbudet anfört bland annat följande. I förtydli­ gande som Landstinget skickade den 17januari2013 angavs att den årliga fakturavolymen uppgår till240 000 från 5 000 leverantörer. Visma har antagit att detta är en felskrivning då det i de administrativa föreskrifterna anges 140 000 från 5 000 leverantörer. I korrespondens mellan Landstinget och Visma om förtydligande, såsom den framgår av Vismas ansökan om överprövning, har följande frågor och svar lämnats. Svar på begäran om förtydligande Dessa svar baseras på önskemål om förtydligande som Visma Proceedo erhöll via mail den 11 februari 2013. 1 Administrativa föreskrifter Pos 5.1 ANBUDSPRISER Ni har i ert anbud angett ett pris för 140 000 fakturor per år från ca 5 000 leverantörer. Gäller detta pris även för 240 000 fakturor per år från ca 5 000 leverantörer? Om inte ber vi er justera er prisbilaga. Svar: Reviderad prisbilaga har bifogats. Ändringar är markerade med gult. Övrigt Ber er komplettera ert anbud med kostnad för olika leverantörsanslutningar enligt er bi­ laga 3 flik leverantörstjänster. Svar: Prisbilaga med komplettering har bifogats. I denna framgår pris för leverantörs­ tjänster. Därutöver har ytterligare frågor ställts den 26 februari 2013, där följande framgår: Vi har bett er bifoga priser för användandet av systemet med efterfrågade funktioner samt komplettera med kostnad för olika leverantörsanslutningar. Under position 1.1.4 har beskrivits att landstinget årligen genererar ca 140 000 fakturor från ca 5 000 leverantörer och landstinget avser att successivt ansluta avtalade leverantö­ rer till upphandlat beställningssystem. Tillkommer det anslutningskostnad för varje leverantör? Svar: Nej inte för de leverantörer som landstinget ansluter till beställningssystemet. Om landstinget önskar att leverantörsanslutningsarbete för enskilda leverantörer utförs av Visma Proceedo gäller priser för leverantörstjänster i bilaga 3. De angivna priserna för leverantörstjänster i bilaga 3 är de en engångskostnad vid leverantörsanslutning eller ett pris per år för varje leverantör? Svar: Pris per år. För att LiV ska ta en uppfattning om totalpris för leverantörsanslutning­ ar beräknas detta till ca 400 000 per år, enligt beräkningar nedan. Detta är högt räknat vad det gäller leverantörstjänster, avser LiV att ha fler anslutningar ber vi LiV återkomma med denna information så att Visma Proceedo kan respondera på detta. I KARLSTAD Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1558-13 E 2 0 1 3- 0 7 -0 2 I korrespondens mellan Landstinget och eBuilder framkommer, enligt vad som framgår av Vismas ansökan och Landstingets yttrande, följande: Övrigt Ber er komplettera ert anbud med kostnad för olika leverantörsanslutningar. Svar: Kostnad för leverantörsanslutning är O kronor. (Web, SFTI eller Sveorder/Svefaktura). Vill leverantören använda något annat format kan anpassningen: - göras av leverantören - göras av en VAN-operatör - eller beställas av eBuilder Kostnad för anslutning via VAN-operatör så som lnexchange, Pagero m.fl. är O kro­ nor. (SFTI eller Sveorder/Svefaktura). Vill leverantören använda något annat format kan anpassningen: - göras av leverantören - göras av en VAN-operatör - eller beställas av eBuilder Pos 5.1 ANBUDSPRISER Vi har bett er bifoga priser för användandet av systemet med efterfrågade funktioner samt kompletterat med kostnad för olika leverantörsanslutningar. Oavsett hur många leverantö­ rer landstinget avser att ansluta via web, SFTI eller Sveorder/Svefaktura samt oavsett hur många leverantörer landstinget avser att ansluta via VAN-operatör via SFTI eller Sveor­ der/Svefaktura tillkommer ingen kostnad, stämmer detta antagande? Svar:Ja Förvaltningsrättens bedömning Förvaltningsrätten konstaterar först att Visma Commerce AB inte lämnat anbud i upphandlingen och inte heller, enligt vad bolaget anfört, övervägt att lämna anbud. Mot den bakgrunden finner förvaltningsrätten att Visma Commerce AB inte visat att bolaget riskerat att lida skada till följd av eventuella brister och brott mot LOU. Vad som framkommit beträffande verksamhetsövertagande inom koncernen föranleder inte någon annan be­ dömning. Ansökan ska därmed avslås såvitt avser Visma Commerce AB. Vad gäller Visma Proceedo AB finns det enligt förvaltningsrättens mening inte skäl att ifrågasätta bolagets uppgift om att ett eventuellt avtal till följd av upphandlingen ska tecknas av bolaget och att bolaget har förmåga att fullfölja ett avtal inom ramen för upphandlingen. Förvaltningsrätten finner ( ( ! KARL S T A D ( ( Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1558-13 E 2013-07-02 därför att bolaget skulle kunna komma att lida skada till följd av eventuella brister i den aktuella delen av upphandlingen. Det saknas därför skäl att avslå bolagets ansökan på den av Landstinget åberopade grunden att bola­ get inte bedriver någon verksamhet. I övrigt är frågan i målet om Visma Proceedo AB har riskerat att lida skada genom att bolagets pris i utvärderingen beräknats med en kostnad för leve­ rantörsanslutningar om3,2 miljoner kronor. Som Visma anfört och som framgår av utvärderingen skiljer det 395 000 kronor mellan de båda anbu­ den för totalkostnaden under åtta år och den i målet aktuella kostnaden för leverantörsanslutningar om 400 000 kronor per år har således betydelse för vilket anbud som ska anses vara det ekonomiskt mest fördelaktiga, vilket är den tilldelningsgrund som gäller för upphandlingen. Av 5 .1 andra stycket i de administrativa föreskrifterna framgår att angivna priser ska inkludera samtliga kostnader för användandet av systemet med efterfrågade funktioner. Leverantörsanslutningar måste ses som en själv­ klar del av ett e-handelssystem. Med utgångspunkt i föreskrifterna f'ar Landstinget med tillräcklig tydlighet anses ha gett uttryck för att alla leverantörsanslutningar ska ingå i anbuden. Pris för dessa leverantörs­ anslutningar ska därmed ingå i totalkostnaden. Av1.1.4 i de administrativa föreskrifterna framgår att antalet leverantörer uppgår till cirka 5 000 . I fråga om antalet fakturor och individuella be­ ställningar är föreskriften möjligen något otydlig. Genom förtydligandet den 17 januari 2013 har Landstinget emellertid klargjort att det är fråga om 240 000 fakturor per år. Att Visma Proceedo AB uppfattat förtydligandet som en felskrivning f'ar med hänvisning till förtydligandet och den ur­ sprungliga möjligheten att uppfatta omfattningen som240 000 fakturor per år emellertid läggas på Visma Proceedo AB. Visma har därtill, enligt egen uppgift, lämnat sin kompletterande prisuppgift med utgångpunkt i 2 40 000 I KARLSTAD ( ( Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1558-13 E 20 13-07-02 fakturor. Någon otydlighet när det gäller omfattning av leverantörsanslut­ ningar får sammantaget således inte anses föreligga. Vad bolaget anfört om att det uppgivna priset om 400 000 kr för leveran­ törsanslutningar endast är preliminärt eller uppskattat är inte en omstän­ dighet som kan läggas Landstinget till last. Förvaltningsrätten finner sammantaget att Landstinget inte i något av nu prövade avseenden brutit mot LOU och dess principer. De i upphandlingen lämnade och utvärderade anbuden måste enligt förvaltningsrättens bedöm­ ning anses jämförbara. Då det inte heller i övrigt är visat att Landstinget agerat i strid med LOU ska Visma Procceedo AB:s ansökan avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 310 9/lB LOU) C I KARLSTAD �� Ulrika Forsman (