FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM Målm I STOCKHOLM 2013-06-17 4614-13 Allmänna avde1ningeh Meddelad i Enhet 17 Stockholm SÖKAl°"DE SOS Alarm Sverige AB, 556159-5819 Ombud: Advokaten Tomas Eliasson Advokatföman Delphi AB Stora Nygatan 64 211 37 Malmö MOTPART Stockholms läns landsting Ombud: Advokaten Roger Hagman Advokatföman Roger Hagman AB Box 45030 I04 30 Stockholm SAKEN Sida 1 (11) 1 KONKURRENSVERKET Avd 2or3-os- 1 7 /l/·'. Dnr KSnf'"' ::'! ,<'' Aktbil Ansökan om överprövning enligt lagen om offentlig upphandling FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRA1"1lE Förvaltningsrätten bifaller SOS Alatm Sverige AB :s ansökan om ingripande och förordnar att upphandlingen inte får avslutas förrän rättelse gjorts på så sätt att MedHelp AB:s anbud inte ska utvärderas. Dok.Id 354523 Postadress Ilcsöksadress Telefax 08-56 l 680 0 I Expedillonstid måndag - fredag 09:00-15:00 115 76 Stockholm Tegeluddsvllgen 1 Telefon 08-561 680 00 E-post: forvaltningsrattenistockholm@dom.se Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614-13 Allmänna avdelningen YRKANDEN OCH GRUNDERM.M. Stockholms läns landsting (SLL) utför en upphandling av tjänsten priorite­ ring och dirigering av prehospitala enheter. Upphandlingen genomförs som en förenklad upphandling enligt- 15 kap. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU. SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) ansöker om överprövning av upp­ handlingen och yrkar i första hand att den ska rättas på så vis att en ny ut­ värdering av anbuden genomförs varvid anbudet från MedHelp AB (MedHelp) inte ska beaktas. I andra hand yrkar SOS Alrum att upphand­ lingen ska göras om. Som grund för sin talan har SOS Alarm angett att SLL har handlat i strid med 1 kap. 9 § LOU och grundläggande EU­ rättsliga plinciper. Med.Helps anbud skulle rätteligen ha förkastats då det inte uppfyller samtliga skall-krav. Anbudet från MedHelp åberopar annans kapacitet och uppfyller inte skall-kravet att anbudsgivaren vid åberopande av annans kapacitet ska redovisa avtal eller överenskommelse för att styrka att denne förfogar över annans kapacitet när kontraktet ska fullgöras. MedHelp uppfyller inte heller lokaliseringskravet avseende varifrån verk­ samheten ska bedrivas. Däitill strider MedHelps system för mobil posi­ tionering mot svensk lag. Vidare strider förfrågningsunderlaget mot trans­ parensprincipen genom sådana otydligheter om uppdragets innehåll och omfattning att det inte varit möjligt att utforma ett konkurrenskraftigt an­ bud. SLL bestrider bifall till ansökan och har som grund för sin inställning an­ gett att upphandlingen varken strider mot någon av de grundläggande EU-rättsliga p1incipema eller någon bestämmelse i LOU. I STOCKHOLM Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614-13 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen UTREDNING I MÅLET I avsnitt 1.1. Uppdraget i bilaga 1 Specifik uppdragsbeskrivning och upp­ följ.ning i förfrågningsunderlaget anges bl.a. följande. Vårdgivåre ska året runt, under dygnets alla timmar, ta emot samt- . liga inkommande samtal och anrop som förmedlas från nödnumret 112 eller andra vägar och prioritera och dirigera SLL:s samtliga prehospitala enheter på ett optimalt sätt i såväl normalläge som vid allvarlig händelse samt vid behov ge rådgivning och ge rätt hänvis­ ning. I avsnitt 1.9. Geografisk lokalisering i ovan nämnda bilaga anges följande. Vid en allvarlig händelse är det viktigt att personal från SLL:s led­ ningsorganisation har en geografisk närhet till viktiga samverkansak­ törers ledningscentraler, t.ex. polisens, länsstyrelsens, Storstock­ holms brandförsvars och SLL:s kt-isledningsnämnds ledningscen­ traler. Prioriterings- och dirigeringsfunktionen ska därför vara lokali­ serad i något av följande geografiska områden: Stockholms kommun, Sundbybergs kommun, Solna kommun, Dande1yds kommun eller kommundelen Sicklaön i Nacka kommun. I avsnitt 5.1. Kapacitet i ovan nämnda bilaga anges bl.a. följande. Personal hos Vårdgivaren ska enbait utföra uppgifter som är relate­ rade till Prioriterings- och dirigeringsfunktionens uppdrag. Personal som ansvarar för prioritering och dirigering samt läkare ska utföra dessa uppgifter i den lokal som Vårdgivaren har angett för detta än­ damål. Den 2 november 2012 ställde SOS Alarm följande frågor till SLL med anledning av skall-kravet att prioriterings- och dirigeringspersonalen s�a utföra sina uppgifter i den lokal som vårdgivaren har angett för detta än- damål. Kan Vårdgivaren vid extrem arbetsbelastning, bristande resurser som ligger utanför Vårdgivarens kontroll (t.ex. sjukdom) och tekniska problem (t.ex. avbrott i telenätet) tillfälligt fullgöra uppdraget med resurser från Vårdgivarens andra centraler? Sida4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614-13 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Kan Vårdgivaren vid motsvarande situationer som i föregående fråga, tiUfälligt använda prioriterings- och dirigeringsfunktionen för prioritering och dirigering vid Vårdgivarens andra centraler? SLL besvarade de båda frågorna enligt följande. Vårdgivaren ska ha erforderlig bemanning och dimensionering av personal samt erforderliga resurser i övrigt så att driften av verksam­ heten enligt kraven i bilaga 1, säkerställs per 2013-11-01. Den 8 november 2012 ställde SOS Alarm följande följdfråga med anled­ ning av SLL:s svar. Kan "e1forderliga resurse1· i övrigt" utgöras av Vårdgivarens andra centraler? SLL gav följande svar. Om frågan avser teknisk backup: Ja. Av MedHelps anbud (bilagan MedHelp_UK2_2 - Tillgänglighet svarsti­ der, s. 3) framgår bl.a. följande. Belastningstoppar Vid oväntade belastningstoppar har MedHelp möjlighet att styra samtalen till våra övriga larmcentraler som sköter prioritering och ambulansdirigering åt andra landsting. Då det är mycket osannolikt att belastningstoppar sker samtidigt inom samtliga landsting/regioner så är detta ett effektivt arbetssätt för att jämnaut dessa belast- ningstoppar mellan de olika områdena. Den medicinska kompetensen för prioritering uppfyller samma krav på samtliga larmcentraler och ärenden som skapas kommer att hanteras av de centrala systemen för gemensam åtkomst och hantering av samtliga larmcentraler. Av MedHelps anbud (bilagan underkriterium 2) avsnitt 8.2 Uppföljning av · tillgänglighet - Svarstider på sid. 9 anges följande. Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614-13 Allmänna avdelningen Ett stort mervärde är att MedHelp med hjälp av sina tre andra larmcentraler kan hantera oväntade belastningstoppar eftersom alla centraler arbetar i samma system och med samma kompetens. I MedHelps anbud bilaga 12 - Teknik anges :följande på sid. 3 under rubri­ ken Nödlarm. Vid ett eventuellt nödlarm från en resurs så skickas detta omedelbart till anropskön för åtgärd. Åtgärden som vidtas följer :förutbestämd larmplan. Nödlrum som ej kvitteras i anropskön skickas automatsikt till MedHelps alla larmcentralers amopsköer efter 15s föråtgärd. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Enligt 1 kap. 9 § LOU gäller att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principema om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Av 16 kap. 6 § LOU framgår att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principema i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den far avslutas först sedan rättelse har gjorts. De grundläggande principer som ska följas vid all offentlig upphandling är principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och förutsebarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Pröv­ ningen i förvaltningsrätten utgör en kontroll av om det på grundval av vad sökanden har framfört i målet finns anledning att vidta sådana åtgärd(?r som anges i 16 kap. 6 § LOU. För att ett ingripande ska bli aktuellt krävs vidare att sökanden kan visa att �an har lidit skada eller kan komma att lida skada på grund av att den upphandlande enheten brutit mot LOU. I STOCKHOLM Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614-13 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Ett förfrågningsunderlag ska vara så pass tydligt att samtliga anbudsgivare ges insikt i hur bedömningen av deras anbud kommer göras. Denupphand­ lande myndigheten tär inte göra prövningen mot andra kriterier än dem . som funnits iunderlaget och har därför en skyldighet att ·från utvärderingen utesluta leverantörer vars anbud inte uppfyller ett eller flera s.k. skall-krav. Förfrågningsunderlagochutvärderingsmodeller·som inte äroptimal_t ut­ formadefårdock godtasunderförutsättningattdeprincipersombärupp LOU och EU-rätten inte träds för när Gfr RÅ 2002 ref. 50). SOS Alarm har i måletanfört bl.a. att lokaliseringskravet är en mycket viktig parameter för beräkning av anbudspriset. Orsaken är behovet av mycket korta svarstider på alla vårdsamtal, som därtill vid längre svarstider medför höga viteskostnader. SOS Alarm, som redan har befintliga cen­ traler i landet, menar att det för bolaget hade varit möjligt att erbjuda tjäns­ ten till ett väsentligt lägre p1is om även befintliga centraler utanför Stockholmsområdet hade kunnat tas i anspråk, exempelvis vid belast­ n i n g s t o p p a r e l l e r v i d o fö r u t s e d d a s i t u a t i o n e r s o m t e l e a v b r o t t o c h s ju k ­ domsfall. Skall-kravet om prioriterings- och dirigeringspersonalens lokali­ sering i kombination med SLL:s svar innebfu· enligt SOS Ala1m att priori­ terings- och dirigeringstjänsten under alla omständigheter ska skötas från den angivna lokalen inom det geografiskt avgränsade området. MedHelp uppfyller inte detta krav. MedHelp har uttryckligen i sitt anbud angett att samtalen vid belastningstoppar kommer att styras till andra befintliga larmcentraler. Härigenom framgår att MedHelp inte uppfyller skall-kravet alternativt att MedHelp har lämnat en sådan reservation som medför att deras anbud inte ska beaktas. SOS Alaimhar med anledning av lokali­ seringskravet iuppdragsbeskrivningen och SLL:s svar på SOS Alarms frå­ gor beräknat sitt anbudspris på att hela uppdraget skulle utföras från cen­ tral/centraler i Stockholmsområdetutan möjlighet att utnyttja kapacitet vid andra befintliga centraler i landet. Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614-13 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SLL har å sin sida bestridit att MedHelp inte uppfyller lokaliserings-· kravet och har därtill anfört bl.a. att MedHelp, genom undertecknan­ det av anbudet, har bekräftat att samtliga skall-krav och avtalsvillkor uppfylls. MedHelp har således bekräftat att lokaliseringskravet upp­ fylls. Om MedHelp under avtalstiden inte skulle uppfylla kravet ut­ gör detta ett kontraktsbrott och f'ar i så fall hanteras som ett sådant. Av MedHelps redovisning framgår att larmcentralen kommer att be­ mannas utifrån de data som framgår av förfrågningsunderlaget. MedHelp förbinder sig att placera lokalen inom Stockholms eller Danderyds kommun. MedHelp har redovisat hur larmcentralen kommer att vara bemannad. SLL:s bedömning är att den redovisade bemanningen är mer än tillräcklig för att fullgöra uppdraget i vårdgi­ varens kommande lokaler. SLL har också vid prövningen av MedHelps förmåga och kapacitet att klara av uppdraget och driftstar­ ten enligt de krnv som ställs i anbudsinbjudan ansett att företaget genom beskrivningarna i anbudsbilagoma 6 Driftstart och 13 Fasta an/liggningar och lokaler del 1 visat på att bolaget uppfyller de ställda kraven. SLL har mot bakgrund av att MedHelp visat på att bolaget kommer att ha tillräcklig kapacitet i den lokal där verksam­ heten kommer att bedrivas inte bedömt texten om belastningstoppar som någon form av reservation utan som en allmänt hållen text om bolagets resurser. MedHelp har beretts möjlighet att yttra sig i målet och har bl.a. an­ fört att MedHelp uppfyller lokaliseringskravet i punkten 1.9. Bolaget har i sitt anbud såväl bekräftat att samtliga skall-krav och avtalsvill­ kor uppfylls, som beskrivit hur lokaliseringen/bemanningen i enlig­ het med kraven i förfrågningsunderlaget kommer att ske inom det i förfrågningsunderlaget definierade Stockholmsområdet. Utifrån de uppgifter som MedHelp lämnat i anbudet har SLL gjort bedöm­ ningen att kraven som uppstäHs i upphandlingen på kapacitet är upp- Sida 8 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 4614-13 Allmänna avdelningen fyllda. MedHelp har i sitt anbud varken angett att lanncentraler utan­ för Stockholmsområdet kommer att användas för utförande av upp­ draget, eller gett utt1yck för någon avsikt att under avtalets gång ut­ nyttj a sådana la1mcentraler. I anbudet har MedHelp offererat larm­ centraler/kapacitet som fysiskt finns inom Stockholmsområdet och det är från dessa som MedHelp kommer att leverera tjänsterna till SLL under avtalets gång. MedHelp har dock dessutom - utöver vad som var behöv1igt för att uppfylla kraven enligt förfrågningsunderla­ get - i sitt anbud angett att bolaget även besitter kapacitet i form av andra la1mcentraler i andra delar av landet och att det därför ligger inom MedHelps totala fö1måga som bolag att koppla in dessa för det fall extrema situationer, force majeuretillstånd eller motsvarande, skulle kräva det. Det handlar således inte om att MedHelp angett att de "externa" lanncentralema kommer att utnyttjas för att uppfylla det aktuella uppdraget, utan om överskjutande mervärde - dvs. ett extra skyddsnät - som SLL automatiskt genom att MedHelp antas tillförs utöver vad de efterfrågat och krävt i upphandlingen. Förvaltningsrättens bedömning I förfrågningsunderlaget anges att prioriterings- och dir:igeringsfunktionen ska vara lokaliserad i Stockholms kommun, Sundbybergs kommun, Solna kommun, Danderyds kommun eller kommundelen Sicklaön i Nacka. Det anges vidare att personal som ansvarar för prioritering och dirigering samt läkare ska utföra dessa uppgifter i den lokal som vårdgivaren har angett för detta ändamål. Till förfrågningsunderlaget hör även sådana handlingar som kompletterar förfrågningsunderlaget, exempelvis svar på frågor från an­ budsgiv;ima. MedHelp har i sitt anbud angett att bolaget, vid oväntade belastningstop­ par, har möjlighet att styra samtalen till MedHelps övriga larmcentraler som sköter prioritering och ambulansdirigering åt andra landsting. I STOCiillOLM Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614- 1 3 Allmänna avdelningen MedHelp har i yttrande till förvaltningsrätten angett att samtalsstyrningen är en funktion som kan kopplas in vid force majeuretillstånd eller motsva­ rande. Enligt förvaltningsrättens mening är uttrycket oväntade belast­ ningstoppar emellertid ett relativt vitt begrepp som kan tolkas på så sätt att det omfattar mer än enbart force majeuretillstånd. En oväntad belast­ ningstopp torde exempelvis kunna uppstå vid hög sjukfrånvaro bland per­ sonalen. Förvaltningsrätten finner därför att MedHelp, genom hänvis­ ningen till att bolaget kan styra samtalen till övriga lanncentraler, har läm­ nat en otillåten reservation. SLL har visserligen bedömt att den bemanning MedHelp har redovisat är tillräcklig för att fullgöra uppdraget i vårdgiva­ rens kommande lokaler. Oavsett denna bedömning kan den av MedHelp i anbudet lämnade uppgiften vad gäller belastningstoppar inte ses som något annat än en otillåten reservation mot de förutsättningar som angivits i upp­ handlingen. Att ta med ett sådant anbud i utvärderingen, när det anges ett krav på geografisk lokalisering i förfrågningsunderlaget, är inte förenligt med kravet på likabehandling av leverantörerna i upphandlingen. Med­ Helps anbud borde följaktligen inte ha medtagits i utvärderingen. Genom att trots detta utvärdera anbudet har SLL brutit mot likabehandlingsprinci­ pen och 1 kap. 9 § LOU. För att förvaltningsrätten ska besluta att en upphandling ska göras om eller att den f'ar avslutas först sedan rättelse har gjorts krävs också att leverantö­ ren har lidit eller kan komma att lida skada orsakad av att den upphand­ lande myndigheten brutit mot upphandlingsreglerna. SOS Alarm har i -förevarande mål anfört att bristen i upphandlingen har inneburit att SOS Alarm lidit skada eller riskerar att lida skada. Detta dels genom att SLL antagit anbudsgivare som inte uppfyllt ställda skall-krav, dels genom att SOS Alarm inte kunnat utforma ett konkurrenskraftigt an- I STOCKHOLM Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614 - 1 3 Allmänna avdelningen bud. Om MedHelps anbud hade förkastats skulle SOSAlarm antagits som leverantör i upphandlingen. SLL har inte bestridit dessa uppgifter. Förvaltningsrätten finner att SOS Ala1m lidit skada eller riskerar att lida skada till följd av att SLL har utvärderat MedHelps anbud i strid med lika­ behandlingsprincipen och LOU. Det finns därför förutsättningar för ingri­ pande med stöd av LOU. Val av åtgärd Vid ingripande med stöd av LOU ska förvaltningsrätten förordna om rät­ telse eller att upphandlingen ska göras om. När det gäller valet mellan _rät­ telse eller att upphandlingen ska göras om har Högsta förvaltningsdomsto­ len i RÅ 2005 ref. 47 uttalat att prövande domstol har att, oavsett hur yr­ kandet utfor�ats, välja mellan att besluta att upphandlingen ska göras om eller att den ska rättas. I de fall bristen är hänforlig till det så kallade kon­ kunensuppsökande skedet föreligger dock inte möjlighet till rättelse utan upphandlingen ska i dessa fall göras om. Eftersom den här aktuella bristen är hänförlig till utvärderingsfasen och inte till det konkurrensuppsökande skedet, finner förvaltningsrätten att upphandlingen ska rättas på så vis att MedHelps anbud inte ska beaktas i utvärderin gen . Sammanfattning Mot bakgrund av vad som anforts i målet är det förvaltningsrättens be­ dömning att SOS Alatm visat att SLL brutit mot den grundläggande EU-rättsliga p1incipen om likabehandling och·mot 1 kap. 9 § LOU. SOS Alarm har även visat att bolaget lidit skada eller riskerar att lida skada till följd av att SLL har utvärderat MedHelps anbud i strid med likabehand­ lingsprincipen och LOU. Det föreligger således grund för ingripande med I STOCKHOLM Sida 1 1 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4614-1 3 I STOCKHOL M Allmänna avdelningen stöd av LOU och överklagandet ska bifallas på så vis att upphandlingen ska rättas. Vid denna utgång saknas skäl att pröva de ytterligare grunder SOS Alarm anfört till stöd för sin ansökan om ingripande med stöd av LOU. HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Inf01mation om hur man öv erklagar finns i bilaga (DV 3109/lA LOU). �{{cJf Kaisa Söderberg Rådman Handläggare har varit föredraganden Helena Lindh. JilI, SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockhohn. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten, Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för överklagandet för offentligpart räknas emellertid &ån den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag ell�r helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas, anledning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl attpröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står fötvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbetsplatsen och eventuell annan plats där klaganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarl'ätten, det beslut som överklagas med uppgift 3. om förvaltningsrättens namn, målnwnmer samt dagen för beslutet, 4. de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, 5. den ändring av förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, 6. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särslålt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud Adressen till förvaltningsrätten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefonnummer. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska Ni utan dröjsmål anmäla ändringen till kammarrätten. I mål om överprö,rning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandlinginom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får avtal slutas innan tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall far avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upphävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall fllt avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information .finns-i 1 6 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Behöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till fö1.Yaltnin rätten. Bilaga 1 DV 3109/1A LOU gs 2.