FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2012-02-28 Meddelad i Stockholm Mål nr 8-12 Enhet 13 Kommunikativa Processer, 780609-1501 Katarina Bangata 51 Lgh 150 1 11639 Stockholm Ombud: Uno Johansson Tenders Sverige AB Nygatan 34 582 19 Linköping MOTPART Stockholms stad 104 64 Stockholm Ombud: Stadsadvokat Eva Granbohm Juridiska avdelningen Stadsledningskontoret 105 35 Stockholm SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling - LOU 115 76 Stockholm E-post: DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår ansökan om åtgärd enligt LOU. Dok.Id 206801 Postadress Besöksadress Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 Telefon FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen BAKGRUND Socialförvaltningen upphandlar för Stockholms stads räkning ramavtal rörande Insatser för barn, ungdomar och familjer, dnr 3.5.1-0006/201l. Upphandlingen ska leda till ett antal ramavtal för sex vårdkategorier. Kommunikativa Processers anbud har förkastats i kategori 020 - Program som riktar sig främst till tonåringar som är i riskzonen för kriminalitet och/eller missbruk eller annat normbrytande beteende - med den huvud­ sakliga motiveringen att det inte framgår av anbudet att det är fråga om ett strukturerat program under begränsad period med innehåll för att bryta destruktivamönster medhänvisningtilldefinitionenpåsid22iförfråg­ ningsunderlaget. Kommunikativa processers anbud i kategori 022 - Dag­ ligt program för barn och ungdomar i åldrarna 12-19 år där allvarliga psykosociala problem är huvudorsaken till insatsen - förkastades med den huvudsakliga motiveringen att metoder och arbetssätt inte beskrivs med hänvisning till punkt 6. YRKANDE MM Kommunikativa Processer (KP eller företaget) ansöker om överprövning och yrkar att upphandlingen ska göras om och att dess anbud ska utvärde­ ras i kategorierna 020 och 022. Till stöd för yrkandet anförs huvudsakli­ gen att diskvalificeringen har skett på felaktiga grunder och att Stockholms stad därför bör åläggas att rätta kvalificering och utvärdering så att den görs på ett sätt som uppfyller de EU-rättsliga principerna för offentlig upp­ handling. Vidare anförs bl.a. följande. 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen ,Kategori 020 I förfrågningsunderlagets sidan 8 och 11 framgår tydligt att anbud ska be­ gränsas till de efterfrågade uppgifterna samt att det för vissa krav ska läm­ nas beskrivning medan det för andra krav räcker med att visa att anbudsgi­ varen uppfyller kravet under avtalstiden. Detta kan inte tolkas på annat sätt än att beskrivning ska lämnas där staden så begärt. I förfrågningsunderla­ gets punkt 6.1 anges definitioner av de olika kategorierna. Ingen specifik beskrivning efterfrågas vad gäller kategori 020. KP har i anbudets bilaga 3 angett följande. "Samtliga krav som ställs på kvaliteten i den efterfrågade verksamheten är uppfyllda. För de krav där det behövs redogörelse har en sådan angivits i text eller bilaga i enlighet med förfrågningsunderlaget För de krav där ingen redogörelse behövs förbinder sig Kommu­ nikativa processer att uppfylla kravet under avtalstiden. En angivelse i anbudet som inne­ bär att kravet uppfylls och accepteras av Kommunikativa processer menas även att kravet kommer att vara uppfyllt under hela avtalstiden. Kommunikativa processer uppfyller samtliga ska-krav." I anbudet har KP vidare angett följande. "För denna kategori tillhandahåller Kommunikativa processer ett strukturerat program som riktar sig främst till tonåringar som befinner sig i riskzonen för kriminalitet och/eller missbruk eller annat normbrytande beteende. Vid behov kommer pedagogiska insatser under en begränsad period att sättas in, ofta i kombination med andra behandlingsinsatser i syfte att bryta destruktiva beteendemönster." KP har alltså uppfattat att ingen specifik beskrivning eller redogörelse ef­ terfrågas avseende förfrågningsunderlagets punkt 6.1. KP har intygat att man kommer att uppfylla ska-kraven. Vidare har KP lämnat ovan referera­ de beskrivning av programmet. Av tilldelningsmeddelandet framgår att staden har diskvalificerat merpar­ ten av alla anbudsgivare på samma grund som man diskvalificerat KP:s anbud. Denna omständighet visar att många uppfattat ställda krav på sam- 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen ma sätt som KP och dessutom att staden ändrat sin tolkning i efterhand. Av tilldelningsmeddelandet framgår vidare att KP, för det fall man inte hade diskvalificerats, skulle ha haft lägsta pris och därför ha tilldelats avtal. Kategori 022 Stadens anvisningar beträffande denna kategori är att "I anbudet ska beskrivas vilka huvudsakliga teorier och metoder som behandlingen utgår från och vilka metoder som används". Staden anger inget krav på att metoderna i sig ska beskrivas utan kravet är just att anbudsgivare har att beskriva vilka metoder som be­ handlingen utgår från och vilka metoder som används. KP har beskrivit att man arbetar strikt utifrån metoden BBIC samt att man även använder två andra pedagogiska arbetsmodeller: KBT och ML KP har därmed besvarat den fråga som ställs i förfrågningsunderlaget. I motiveringen till att diskva­ lificera KP:s anbud i aktuell kategori anger staden även att arbetssättet inte har beskrivits. Detta efterfrågas överhuvudtaget inte under anbudsformulä­ rets punkt 6 utan är ett begrepp som staden infört i efterhand. KP uppfyller de krav som ställs i kategori 022. Stockholms stad bestrider bifall till ansökan och svarar bl.a. följande. Sta­ den har inte brutit mot någon bestämmelse i L0U. Förfrågningsunderlaget uppfyller lagens krav på förutsebarhet och transparens. Anbuden har utvär­ derats i enlighet med angivna förutsättningar och anbud och anbudsgivare har behandlats lika utan ovidkommande hänsyn. Således har varken kvali­ ficeringen eller förfarandet i övrigt skett i strid med lagen om offentlig upphandling. Under punkt 6 i anbudsformuläret för kategori 0, bilaga A2 till anbudet, ska en beskrivning av teorier och metoder göras. KP har i anbudet angett några mer allmänna teorier och förhållningssätt och angett vilken männi­ skosyn och syn på ungdomar som ligger till grund för verksamheten. Dessa 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen är inte på något sätt av så precis karaktär att det utifrån detta går att dra några användbara slutsatser om hur behandlingen kommer att utföras. Vi­ dare nämner KP att man arbetar utifrån metoden BBIC (barns behov i cent­ rum) och MI (motiverande samtal). Varken BBIC eller MI kan sägas vara några evidensbaserade metoder. BBIC är inte någon metod för behandling utan ett verksamhetsstöd för dokumentation samt ett sätt att strukturera ett utbildningsarbete och en insats. Beträffande MI finns det inte någon redo­ görelse för vilken eller vilka teorier och metoder de motiverande samtalen är kopplade till. KP anger också att man använder sig av KBT (kognitiv beteendeterapi) men har inte angett på vilket sätt de kommer att använda sig av denna metod. Kategori G20 KP:s anbud i denna kategori har förkastats eftersom det saknas beskrivning av metoder kopplade till arbetssätt. Enligt egen utsaga i ansökan om över­ prövning har KP inte heller lämnat någon sådan beskrivning utan tolkat FFU så att det är tillräckligt att intyga att ska-kraven uppfyllts. Staden be­ strider att någon specifik beskrivning eller redogörelse för teorier och me­ toder inte har efterfrågats beträffande denna kategori. Eftersom KP inte lämnat någon beskrivning av teorier och metoder har anbudet inte kunnat utvärderas. Kategori G22 Med hänsyn till den känsliga kategori det handlar om och den stora vikten av behandlingen är en beskrivning av metoder och teorier kopplade till verkligheten nödvändig. Det är inte så att metoden i sig måste beskrivas men det måste finnas en koppling mellan arbetssätt och konkreta metoder så att det framgår på vilket sätt man kommer att arbeta med metoden. En­ bart en hänvisning till KBT utan någon koppling till hur metoden ska an­ vändas är inte tillräckligt. Som exempel kan nämnas att behandlingsinsat­ serna här till en del kan omfatta familj och övrigt nätverk varför familjete- 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen rapi ingår. Någon beskrivning av metoder och arbetssätt vid familjeterapi finns inte i KP:s anbud. Inte heller framgår hur verksamheten bygger på evidensbaserad praktik. Anbudet uppfyller inte kraven och har därför inte kunnat godkännas. Övriga som uteslutits har uteslutits på grund av att den verksamhet de be­ skrivit inte uppfyller kraven på ett strukturerat program. Det är enbart KP som inte lämnat någon beskrivning alls. Kommunikativa Processer anför härefter bl.a. följande. Staden anger att anbudet saknar beskrivning av metoder kopplade till arbetssätt beträffande kategori 020. KP förstår inte denna nya argumentation som saknar kopp­ ling till de skäl som staden använt som grund för diskvalificering. KP vid­ håller att man uppfyller ska-kraven beträffande kategori 020. Vad gäller kategori 022 har staden i yttrandet fört in en ny frågeställning, nämligen att man menade att anbudsgivaren skulle beskriva hur man kommer att arbeta med metoden. Detta överensstämmer inte med förfrågningsunderla­ get där det anges att man enbart efterfrågar "vilka huvudsakliga teorier och metoder som behandlingen utgår ifrån och vilka metoder som används", dvs att anbudsgivaren ska beskriva vilka metoder man arbetar utifrån och använder, inte hur man använder metoderna. Det är korrekt att BBIC är ett verksamhetsstöd. Enligt KP:s uppfattning kan systemet också användas som en arbetsmetod där vissa delar i syste­ met ger mycket goda förutsättningar att bedriva en effektiv öppenvård. BBIC är vetenskapligt grundat och används i mycket stor utsträckning i Sverige idag. Vad gäller MI kan hänvisas till Statens Folkhälsoinstitut där MI anges som en metod under rubriken "Hälsofrämjande och förebyggan­ de metoder". Att KP inte angett på vilket sätt man kommer använda sig av KBT beror på att staden inte har efterfrågat hur metoderna ska användas. 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOMSKÄL Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande- och proportionalitet iakttas. I 16 kap. 5 § LOU anges föUande. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den ska avslutas först sedan rättelse gjorts. Utredningen i målet I förfrågningsunderlagets avsnitt 4 "Allmänt om uppdraget" anges bl.a. att utföraren ska bedriva verksamheten utifrån strukturerade och evidensbase­ rade metoder och insatser. Evidensbaserad praktik definieras i avsnitt 5 som "ett förhållningssätt för ett livslångt lärande, där brukaren och de professionella, utifrån tillgänglig kunskap och erfarenhet, tillsammans fattar beslut om lämpliga insatser." För kategori 0, strukturerad öppenvård/mellanvård för barn och ungdomar med eller utan föräldrar, anges närmare beträffande kategori 020 "Med den­ na kategori avses ett strukturerat program som riktar sig främst till tonåringar. Ungdomar­ na befinner sig i riskzonen för kriminalitet och/eller missbruk eller annat normbrytande beteende. De bedöms vara i behov av pedagogiska insatser under en begränsad period, ofta i kombination med andra behandlingsinsatser, i syfte att bryta destruktiva beteende­ mönster." För kategori 022 avses "ett dagligt program för barn och ungdomar i åld­ rarna 12-19 år där allvarliga psykosociala problem är huvudorsak till insatsen. Skolunder­ visning i kombination med kvalificerade behandlingsinsatser utgör huvuddelen av inne• hållet under dagen. För de flesta av ungdomarna krävs att behandlingsinsatserna till en del om fattar familj och övrigt nätverk för att goda behandlingsresultat ska kunna uppnås. Behandlingsinsatserna består av individualterapi/samtal och familjeterapi/samtal i ett strukturerat behandlingsprogram". 7 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen I anbudsformulär bilaga 2 A kategori O till förfrågningsunderlaget anges följande. "Samtliga frågor i anbudsformuläret ska besvaras i anbudet om inte annat anges. De flesta frågor i anbudsformuläret kräver en kortfattad men trovärdig redogörelse för hur det ställ­ da kravet uppfylls. Hänvisningar till andra bifogade dokument som svar på de begärda uppgifterna godtas inte. Några frågor kräver ingen redogörelse och anbudsgivaren ska då sätta ett kryss i tillhörande ruta som bekräftelse på att kravet uppfylls." I avsnitt 6 i ovan angivna bilaga anges följande. "Verksamheten ska bygga på evidensbaserad praktik. I anbudet ska beskrivas vilka hu­ vudsakliga teorier och metoder som behandlingen utgår ifrån och vilka metoder som an­ vänds, I förekommande fall kan hänvisning ske till aktuell forskning." Förvaltningsrättens bedömning Kommunikativa processer har gjort gällande att Stockholms stad inte haft rätt att utesluta anbudet eftersom de ska-krav som ställts i förfrågningsun­ derlaget uppfyllts i anbudet. Vad gäller kategori 020 har i allt väsentligt gjorts gällande att Stockholms stad inte har ställt krav på att den offererade verksamheten ska beskrivas. I ovan refererade anbudsformulär bilaga 2A kategori O samt särskilt dess avsnitt 6 anges att det i anbudet ska beskrivas vilka huvudsakliga teorier och metoder som behandlingen utgår från och vilka metoder som används. Detta kan inte tolkas på annat sätt än att den offererade verksamheten ska beskrivas på det sättet och att det inte är till­ räckligt att endast ange att samtliga ska-krav är uppfyllda. Det som Kom­ munikativa processer har åberopat i ansökan beträffande förfrågningsun­ derlaget och tilldelningsbeslutet för kategori 020 medför därför inte att det kan anses visat att Stockholms stad genom att utesluta anbudet har brutit mot någon bestämmelse i LOU. Vad sedan gäller kategori 022 har Kommunikativa processer gjort gällan­ de att dess beskrivning av de teorier och metoder som den offererade be­ handlingen utgår ifrån är tillräcklig. Enligt förvaltningsrättens mening kan förfrågningsunderlagets skrivning "I anbudet ska beskrivas vilka huvud­ sakliga teorier och metoder som behandlingen utgår ifrån och vilka meto- FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen