FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I UPPSALA 2010-07-01 Meddelad i Västerås Mål nr 3996-10 E Enhet 2 Sida 1 (8) Dok.Id 8822 Postadress Box 1001 721 26 Västerås Besöksadress Sigurdsgatan 22 Telefon Telefax 018-16 73 00 021-13 20 25 E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 08:30-12:00 13:00-16:30 SÖKANDE Svensk Storköksservice AB, 556672-3804 Ombud: Göran Johansson c/o Företagsjuristen AB Åkerssjövägen 10 461 53 Trollhättan ' MOTPART Norra Västmanlands Kommunalteknikförbund, 222000-1552 Ombud: Advokaten John Hane och jur. kand. Hampus Ek Foyen Advokatfinna Box 7229 103 89 Stockholm ÖVERKLAGAT BESLUT Norra Västmanlands Kommunaltelmikförbunds tilldelningsbeslut den 3 maj 2010 SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU �•�.;i,•·..-,,, -.:;,• ····��.. .. . : ,.·, .. 2010 -07- 0 5 DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår ansökan. Förvaltningsrättens interimistiska beslut den 12 maj 2010 gäller inte längre. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA BAKGRUND DOM 2010-07-01 Sida 2 3996-10 Norra Västmanlands Kommunalteknikförbund (härefter NVK) har genom förenklat förfarande genomfört upphandling av ramavtal avseende stor­ köksservice. Ett av de bolag som lämnat anbud är Svensk Storköksservice < AB (härefter bolaget). Genom tilldelningsbeslut den 3 maj 2010 antogs tre bolag som leverantörer i följande rangordning: 1) Henningsons Elservice AB, 2) bolaget, och 3) VEKAB Storköksteknik AB. Den högst rankade leverantören tillfrågas alltid först vid avrop av arbete. Om denne inte kan utföra arbetet tillfrågas de andra två leverantörerna i turordning. Genom beslut den 12 maj 2010 förordnade förvaltningsrätten på framstäl­ lan av bolaget att NVK, i avvaktan på att förvaltningsrätten avgör målet slutligt eller förordnar på am1at sätt, tills vidare inte får avsluta upphand­ lingen (inhibition). Genom beslut den 4 juni 2010 avslog förvaltningsrätten NVK:s yrkande om upphävande av inhibitionsbeslutet. YRKANDEN OCH GRUNDER Bolaget ansöker om överprövning av upphandlingen och yrkar att förvalt­ ningsrätten beslutar att den inte får avslutas förrän rättelse vidtagits. Till stöd för sin talan anför bolaget bl.a. följande. Den värderingsgrund som har tillmätts störst vikt vid utvärderingen är "en tänkt entreprenadsumma", dvs. en bedömning av upphandlingens ekonomiska omfattning. Bolagets anbud har beräknats medföra den lägsta kostnaden. Därutöver har NVK. vägt in huruvida anbudsgivarna redovisat "mall för objektsanpassad kvalitetsplan" och "mall för objektsanpassad miljöplan". Bolaget är ett av landets ledande företag i branschen och har stor erfarenhet av storköksservice. Bolagets uppfattning är att laavet på mallar för objektsanpassade kvalitets-- och miljöplaner är i1Televant vid storköksservice. Mallarna har sitt berättigande vid byggnationer, ombyggnationer och projektlilmande uppdrag. Storköks­ service handlar nästan uteslutande om mindre uppdrag med tjänster av re­ parerande eller förebyggande natur, inklusive material. Det kan även avse • FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-07-01 Sida 3 3996-10 underhållsservice och kompletteringsarbeten i ett större arbete, t.ex. delar i en ombyggnation. Vid ombyggnationer finns en annan totalentreprenör. Storköksservice innebär inte att vara totalentreprenör i ett stö1Te projekt. Det är att sl�juta över målet att i de sammanhang som upphandlingen avser upprätta ifrågavarande mallar. Arbetstiden per uppdrag skulle minst för­ dubblas och uppdragsgivaren skulle med stor säkerhet vägra att betala för nedlagd tid beträffande blankettfylleri i sammanhanget. NVI( har således utan laglig och saklig grund hävt in handlingar som är irrelevanta för upp-­ handlingen, vilket har medfört att bolaget - om ändring inte sker - med största säkerhet kommer att lida skada till föUd av uteblivna intäkter. Bala-• get har placerats på andra plats i upphandlingen, vilket i1mebär att antalet uppdrag blir synnerligen begränsat. Kommunens agerande strider mot de principer som gäller för offentlig upphandling och som uppställs i LOU. Dessutom har bolaget angett att dylika mallar finns, men inte bifogat dem. För det fall NVK ansett handlingarna relevanta borde man ha begäii in komplettering i denna del. Enligt tilldelningsbeskedet har man begärt in kompletteringar av andra uppgifter. I vaii fall har bolaget bifogat tillräcklig information beträffande kvalitets- och miljöfrågor genom ingiven "K.vali­ tets- och miljöhandbok för Svensk Storköksservice AB". NVK bestrider bifall till bolagets ansökan och anför huvudsakligen följai1- de. Utvärdering av sådana objektsspecifika planer som är i fråga i målet är inte ovanliga i upphandlingssammanhang. De är inte oförenliga med LOU, eftersom det tväliom är så att planerna tar sikte på det som offereras i an­ budet och avser prestationen. En förutsättning för att de ska kmma utvärde­ ras äi· att de förutskickats i förfrågningsunderlaget och att den upphandlan­ de myndigheten har krävt in dem. NVK borde inte ha begärt in en komplet­ tering av mallarna från bolaget, eftersom det måste ha stått klaii för bolaget att kravet bedömts som relevai1t av NVK. De förtydliganden och komplet­ teringar som är tillåtna enligt LOU är starkt begränsade och avser i princip sådant som är föranlett av skriv- eller räknefel. Ett fö1iydligande kan inte Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3996-10 I UPPSALA 2010-07-01 heller avse något som senare ska ligga till grund för anbudsutvärderingen, vilket står klart av gällande rättspraxis på området. Bolaget vidhåller sin ansökan och anför vidare bl.a. följande. Att miljö­ egenskaper och kvalitet får beaktas vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga är självklart. Arbete med att t.ex. byta en säkring blir emelleiiid vare sig bättre eller sämre av anpassade mallar för miljö och kvalitet. NVK har inte visat på kopplingen mellan mallarna och föremålet för kontraktet. Upphandlingen har inbringat fyra svar och endast ett av företagen har funnit anledning att bifoga dessa mallar, vilket bör ses som ett starkt tecken på handlingarnas in-elevans i sammanhanget. Bolaget har offererat lägst pris och det är enbart kravet på mallarna som har föranlett att Henningsons Elservice AB har kommit att betraktas som det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. DOMSKÄL Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Enligt 9 kap. 8 § LOU får en upphandlande myndighet tillåta att en an­ budssökande eller anbudsgivare rättar en uppenbar felslaivning eller felräkning eller något annat uppenbart fel i anbudsansökan eller anbudet. Myndigheten får begära att en anbudsansökan eller ett anbud fö1iydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller kon­ kurrensbegränsning. Av 12 kap. 1 § LOU följer att en upphandlande myndighet ska anta an­ tingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten, eller 2. det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ska myndigheten ta hänsyn till olika laiterier som är kopp­ lade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomfö­ randetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3996-10 2010-07-01 Enligt 16 kap. 1 § första stycket LOU får en leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada enligt 2 § i en framställning till all­ män förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder enligt den paragrafen. I 16 kap. 2 § första stycket LOU anges att om den upphandlande myn­ digheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leveran­ tören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphand­ lingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjo1is. Av det till upphandlingen hörande förfrågningsunderlaget framgår bl.a. fö\jande. Anbud ska innehålla samtliga begärda uppgifter och handlingar enligt bifogat anbudsformulär. Av anbudsformuläret framgår att mallar för objektsanpassade kvalitets- och miljöplaner ska biläggas anbudet för värdering av anbud. Entreprenören ska ha ett kvalitetsledningssystem och ett miljöledningssystem, vilka ska vara strukturerade och överskåd­ ligt uppbyggda, samt redovisas i anbudet. Bedömningen av inkomna anbud görs enligt principen det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten och värderingskriterierna är 1. entreprenad­ kostnad 80 procent, 2. organisation 10 procent och 3. kvalitets- och mil­ jöplan 10 procent. Enligt punkten AFB.52.3 i förfrågningsunderlaget im1ebär värderingsgrunden kvalitets- och miljöplan "värdering av företa­ gets modeller för objektsanpassade kvalitets- och miUöplaner enligt po­ ängbedömning". Avseende de1ma punkt kan det anbudslämnande företa­ get tilldelas 0 - 6 poäng för respektive plan enligt följande: 0 poäng; plan saknas, 2 poäng; acceptabel plan, 4 poäng; bra plan, 6 poäng; mycket bra plan. I förfrågningsunderlagets punkt AFD.221 anges att kvalitetsledningssystemet uppdelas i kvalitetssystem (företagets rutiner för kvalitetsstyrning) och kvalitetsplan (redovisar hur kvalitetsstyrningen kommer att tillämpas i projektet). I punkten AFD.222 anges under rubri­ ken Miljöledning att miljöledningssystemet uppdelas i miljöledningssy­ stem (företagets rutiner för miljöarbete) och miljöplan (redovisar hur miljöledningssystemet kommer att tillämpas i projektet). Enligt punkter­ na AFD.2232 och AFD.2233 bestäms vid avrop om entreprenören inte I UPPSALA Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3996-10 2010-07-01 behöver upprätta kvalitets- respektive miljöplan. Vidare anges att i de fall entreprenören ska upprätta kvalitetsplan ska vid avrop bestämmas kvalitetspåverkande åtgärder som entreprenören ska redovisa i kvalitets­ planen, hav på kvalitetsplanens utformning och krav på omfattning, utförande och redovisning av egenkontroll. I de fall entreprenören ska upprätta miljöplan ska vid avrop bestämmas vilka aktiviteter, som ex­ empelvis buller, damm, vibrationer, transp01ier etc., som ska hanteras, hur källsortering och omhändertagande av miljöfarligt avfall ska utföras, samt övriga specifika krav från beställaren. Förvaltningsrätten görföljande bedömning. Bolaget har huvudsakligen anfö1i att det är onödigt att kräva att anbuds­ lämnande företag ska inge mallar för objektsanpassade kvalitets- och miljöplaner, då användning av sådana planer som är i fråga i målet en­ dast har sitt berättigande vid större arbeten än vad storköksservice nor­ malt innebär. Bolaget synes därmed göra gällande att kravet strider mot prop01iionalitetsprincipen, som innebär att den upphandlande myndighe­ ten inte får ställa större krav på leverantören eller leveransen än som behövs och vad som får anses ändamålsenligt för den aktuella upphand­ lingen. Kraven ska således ha ett naturligt samband med och stå i pro­ po1iion till det behov som ska täckas. Samtidigt har den upphandlande myndigheten ett stort utrymme inom vilket den kan agera i förhållande till proportionalitetsprincipen. Av förfrågningsunderlaget framgår att det vid vmje avrop ska avgöras om en entreprenör ska upprätta kvalitets- respektive miljöplan eller inte. För­ valtningsrätten uppfattar därför att NVK:s önskemål är att de företag som utför uppdrag åt NVK ska im1eha och ha för vana att arbeta med sådana mallar som nu är i fråga. Att en upphandlande myndighet får tillmäta kvali­ tets- och miljöaspekter betydelse vid bedömningen av vilket anbud som är I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-07-01 Sida 7 3996-10 det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten är naturligt och följer också av LOU. Att NVK i förfrågningsunderlaget önskat klargöra huruvida de anbudslämnande företagen har metoder för att säkra god kvalitet och miljömedvetenhet i sitt arbete är således helt i li1�je med tillämplig lag. Angående frågan om det överhuvudtaget är lämpligt att använda sig av mallar för objektsanpassade kvalitets- och miljöplaner vid storköksservice gör förvaltningsrätten följande överväganden. En mall innehåller de hu­ vudpunkter som normalt sett är relevanta vid vai:je projekt, t.ex. syfte, or­ ganisation, tidplan etc. Att användandet av sådana mallar fyller störst funk­ tion vid större projekt, i vilka flera intressenter är inblandade, kan förvalt­ ningsrätten i och för sig instämma i. Ingenting torde emelleiiid hindra att mallarna även används vid mindre arbeten, för att tydliggöra t.ex. miljömål och tidplan. Mallarna bör kunna anpassas eft.er arbetets omfattning. För­ valtningsrättens uppfattning är således att det uppställda skall-kravet om ingivande av mallar för objektsanpassade kvalitets- och miljöplaner inte strider mot proportionalitetsprincipen, varför bolagets talan inte kan bifal­ las på denna grund. Bolaget har i andra hand invänt att NVK borde ha begäii in en komplette­ ring från bolaget, då bolaget angett att ifrågavarande mallar fanns och NVK enligt tilldelningsbeskedet begäii in kompletteringar av andra uppgif­ ter. LOU erbjuder den upphandlande myndigheten en möjlighet att begära in kompletteringar av anbud, om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. Någon skyldighet därvidlag föreligger såle­ des inte. Av förfrågningsunderlaget framgår tydligt att mallar för objekts­ anpassade kvalitets- och miljöplaner ska inges tillsammans med anbud. Det bolag som placerats högst i tilldelningsbeslutets rangordning har också ingett efterfrågade mallar. Att NVK under dessa förutsättningar skulle ha begärt komplettering skulle, enligt förvaltningsrättens mening, ha inneburit FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-07-01 Sida 8 3996-10 att bolaget särbehandlats, till nackdel för övriga anbudslämnare. Bolagets talan kan således inte bifallas på denna grund. I sista hand har bolaget anfö1i att bolaget bifogat tillräcklig information beträffande kvalitets- och miljöfrågor genom ingiven "Kvalitets- och mil-• jöhandbok för Svensk Storköksservice AB". Ingivandet av mallar för objektsanpassade kvalitets- och miljöplaner var emelle1iid ett skall-hav i upphandlingen. Den ingivna miljöhandboken kan därför inte anses vara tillräcklig i sammanhanget. Bolagets talan kan inte bifallas heller på denna grund, vilket sammanfattningsvis innebär att ansökan om överprövning ska avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (Dv 3109/1a). /Aiflt)/u�1w0'�� Kristina Jaros Åberg rådman Målet har handlagts av Hannah Johnson.