FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM
Avde!mng 31
SÖKANDEN
Sida 1 (22)
 DOM 2015-10-29 Meddelad i Stockholm
Mål nr 13839-15 13851-15
1. MECA SwedenAB, 556356-5612
2. Mekonomen Fleet AB, 556720-6031
Ombud för 1 och 2: Advokat Jerker Alm och Pär Remnelid Advokatfirman Vinge KB
Box 1064
251 10 Helsingborg
MOTPART
Polismyndigheten, 202100-0076 Ekonomiavdelningen
Box 12256
102 26 Stockholm
SAKEN
Offentlig upphandling
FÖRVALTNINGSRÅTTEN SAVGÖRANDE
KONKURRENSVERKET
2015 -11- 0 2 ..
Avd
Dnr
KSnr
 Aktbil
 Förvaltningsrätten avslår ansökan om överprövning.
 Dok.Id 625556
Postadress Besöksadress
Telefon
Telefax
Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:30
 115 76 Stockholm
Tegeluddsvägen 1
08-561 680 00 E-post:
08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se

 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM
YRKANDEN M.M.
DOM
Sida 2 13839-15 13851-15
Polismyndigheten genomför en ramavtalsupphandling av märkesauktorise­ rad underhållsservice och reparationer av polisens bilar, dnr A.216.917/2014. Upphandlingen omfattar underhållsservice och reparat­ ioner av polisbilar av märkena Volvo, Volkswagen och Mercedes. Upp­ handlingen genomförs som ett öppet förfarande enligt lagen (2007: I 091) om offentlig upphandling, LOU.
MECA Sweden AB och Mek<?nomen Fleet AB (härefter gemensamt be­ nämnda "sökandebolagen'') ansöker om överprövning av upphandlingen och yrkar att upphandlingen ska göras om. Sökandebolagen anför till stöd för sin talan bl.a. följande.
Obligatoriska villkor i upphandlingen
I upphandlingen finns ett antal obligatoriska krav. Som kvalificeringskrav, dvs. krav på anbudsgivaren, gäller enligt punkt 3.5 i det grundläggande förfrågningsunderlaget följande krav på auktorisation.
3.5 Auktorisation
Anbudsgivaren och/eller underleverantörer som anbudsgiva­ ren anlitar skall vara en av biltillverkaren auktoriserad verk­ stad. Polisen kommer att kontrollera att kravet är uppfyllt ge­ nom att inhämta uppgifter från biltillverkaren.
Samma krav återkommer sedan i kravspecifikationen (kraven på tjänsten) där följande yttrycks i punkt 5.1.
5.1 Auktorisation
a) Verkstadenskavaraauktoriseradavenbilfabrikantattutföra tjänster enligt denna specifikation.
      
 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
I kravspecifikationen finns även ett obligatoriskt krav avseende reservdelar med följande innehåll, punkt5.3.
5.3 Reservdelar
a) Endast reservdelar som är framtagna och anpassade för den aktuella bilmodellen och som är godkända av bilfab­ rikanten får användas.
Av punkt 6.2 i förfrågningsunderlagets grundläggande del framgår att en förutsättning för utvärdering av anbudet är att kvalificeringskravet upp­ fylls. I utvärderingsmomentet anges att uppfyllelsen av kraven i kravspeci­ fikationen bedöms och att endast anbudsgivare som uppfyller kraven i kravspecifikationen utvärderas.
Marknaden - sökandebolagens erfarenheter
Marknaden för tillhandahållande av aktuell typ av service och reparationer består av direkta märkesverkstäder (biltillverkamas ''egna" verkstäder), fristående auktoriserade verkstäder och fristående märkesoberoende verk­ städer som inte är auktoriserade. De märkesoberoende verkstäderna kan vara anknutna till olika kedjor såsom MECA eller Mekonomen. Företag inom samtliga dessa kategoriera har i sig en· förmåga att tillhandahålla ser­ vice och reparationer av det slag som Polismyndigheten efterfrågar. Det kan nämnas att verkstäder knutna till Mekonomen utför cirka 750 000 ser­ vice- och reparationsarbeten varje år, medan verkstäder knutna till MECA utför cirka500 000 service- och reparationsarbeten varje år.
Sökandebolagen och till dem anknutna verkstäder är fristående aktörer utan auktorisation (enstaka verkstäder kan vara auktoriserade av ett eller flera bilmärken) och har mycket lång erfarenhet av att tillhandahålla ser­ vice och reparationer av det slag som upphandlingen avser. Bolagen har samma ägare men konkurrerar på marknaden om uppdragen. Mekonomen
Sida3 13839 -15 13851-15
 
 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
hade under perioden den13 maj2011 till och med den12 maj 2015 avtal om tillhandahållande av nu aktuella tjänster med Polismyndigheten i Stockholms län. I den bakomliggande upphandlingen fanns till skillnad mot nuvarande upphandling inte något konkurrensbegränsande krav om auktorisation. Det ska framhållas att avtalet hade en ursprunglig avtalstid om två år med möjlighet till förlängning i två omgångar med ett år i taget. Polismyndigheten valde själv att förlänga avtalet två gånger.
Avseende marknaden för reservdelar gäller att det finns ett antal aktörer på marknaden som tillverkar resen,delar och komponenter för i princip alla bilmärken/-fabrikanter. Det är följaktligen inte så att varje bilfabrikant har sina unika reservdelar/komponenter utan dessa produkter är samma över hela fordonsbranschen.
Grunder
Det är i enlighet med gällande rätt (6 kap. 4 § LOU) inte tillåtet att i de tekniska specifikationerna (kravspecifikationen) ha med uppgifter som innebär ett utpekande av från vem tjänsterna ska härröra om detta utpe­ kande innebär ett gynnande eller missgynnande. Kravet på auktorisation innebär att krav ställs på tjänstens ursprung med följd att endast denna ut­ pekade kategori kan komma ifråga innebärande ett gynnande av denna kategori och missgynnande av samtliga leverantörer som inte är auktorise­ rade av just de aktuella bilfabrikanterna. För upphandling gäller vidare de grundläggande principerna om likabehandling och proportionalitet. Kravet på auktorisation och att reservdelar måste vara godkända av biltillverkaren är i strid med principerna om likabehandling och proportionalitet.
I upphandlingen förekommer som ovan redovisats krav på att anbudsgi­ vande företag måste vara auktoriserat. I Sverige finns cirka 9 000 verkstä­ der som inte är auktoriserade och cirka 900 som är auktoriserade av ett
Sida4 13839-15
13851-15
   
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM
eller flera bilmärken. Mekonomen har för sin del cirka 600 verkstäder och MECA har cirka380 verkstäder. Följden av auktorisationskravet är att dessa icke auktoriserade verkstäder per automatik utestängs från möjlig­ heten att erhålla kontrakt i upphandlingen. Vidare innebär det att verkstä­ der som i sig är auktoriserade men för annat märke också per automatik utestängs, eftersom auktorisationskravet är knutet exklusivt till vissa mär­ ken.
Det kan, med hänsyn till det faktum att det finns ett stort antal icke auktori­ serade verkstäder som kan tillhandahålla aktuella tjänster, konstateras att kravet på auktorisation är konkurrensbegränsande i sig. Att utestänga en så stor del av marknaden är konkurrensbegränsande. Då kravet är konkur­ rensbegränsande gäller som grundläggande förutsättning att det måste före­ ligga sakliga skäl för att begränsa konkurrensen. Bevisbördan för att dessa sakliga skäl existerar åvilar den upphandlande myndigheten.
Polismyndigheten ställer krav på auktorisation såväl i kvalificeringsledet
(punkt3.5 i förfrågningsunderlaget) som i kraven på själva tjänsten (punkt 5.1 i kravspecifikationen). Då kravet på auktorisation är hänförligt till
själva företaget och inte sättet för utförandet av tjänsten är kravet i krav­ specifikationen i sig felaktigt, men med hänsyn till att Polismyndigheten valt att dubblera kravställningen redogörs nedan för båda de relevanta lag­ förutsättningarna för kravställningen.
Beträffande kvalificeringsdelen gäller att en upphandlande myndighet i enlighet med1 1 kap.2 § LOU kan ställa krav på den lägsta nivå av teknisk kapacitet som krävs för att den efterfrågade tjänsten ska kunna utföras en­ ligt de utförandekrav som ställs i upphandlingen. I angiven paragraf anges att de lägsta nivåer som krävs för ett visst kontrakt ska ha samband med upphandlingsföremålet och stå i proportion till detta.
Sida5 13839-15 13851-15
  
FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
Vad gäller själva tjänsten och kraven på denna (kravspecifikationen - tek­ niska specifikationer) gäller som huvudregel att dessa krav ska avse hur tjänsten ska utföras. Ett krav på auktorisation är i sig inte ett krav på hur tjänsten ska utföras i kvalitativa funktionella termer. En annan sak är att Polismyndigheten felaktigt synes utgå från att auktorisation per automatik innebär en viss kvalitativ nivå och samtidigt därmed felaktigt utgår från att icke auktoriserade verkstäder inte skulle kunna hålla den kvalitativa nivå på tjänsternas utförande som Polisen önskar. Polisens krav i kravspecifikat­ ionen, att en leverantör måste vara auktoriserad, innebär ett direkt utpe­ kande av en given kategori leverantörer. Detta innebär att Polismyndighet­ en ställer krav på tjänstens ursprung med följd att andra kategorier miss­ gynnas. En sådan kravställning är enligt 6 kap. 4 § LOU i strid med gäl� lande rätt.
Uppgifter i laavställningen som innebär ett direkt utpekande av en viss given kategori leverantörer är endast tillåten om det inte skulle gå att besk­ riva upphandlingsföremålet tillräckligt begripligt och preciserat och ett sådant utpekande måste i så fall följas av orden "eller likvärdigt".
Polisens kravställning innebär att det endast är en viss given krets av leve­ rantörer som kan komma i fråga för uppdraget. Det saknar då betydelse att denna krets av leverantörer i sig kan utgöras av olika juridiska personer eftersom samtliga aktörer utanför den i högsta grad begränsade kretsen utestängs från deltagande i upphandlingen. Dessutom gäller att i flera fall är det inte frågan om olika juridiska personer inom kategorin auktoriserade som kan bli aktuella som leverantörer. Detta betor på Polisens områdesin­ delning av upphandlingen. Indelningen är gjord på så vis att i flera fall är det endast en enda leverantör som kan bli aktuell för uppdraget. Effekten av auktorisationskravet är att konkurrensen sätts ur spel. Hänvisning till ursprung får inte ske om det får en gynnande eller missgynnande effekt. Hänvisning får endast ske om två specifika förutsättningar är uppfyllda; 1)
Sida 6 13839-15 13851-15
   
  FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM
om det är omöjligt att för upphandlande myndigheten att beskriva upp­ handlingsföremålet tillräckligt preciserat och 2) i så fall krävs att hänvis­ ningen följs av orden eller likvärdigt. I aktuellt fall kan konstateras att Po­ lismyndigheten inte har bevisat att det vore omöjligt att beskriva sina kva­ litativa krav utan att kräva auktorisation och dessutom har Polismyndighet­ en inte tillfogat orden eller likvärdigt. Polisens lcravställning är därftir i strid med regleringen i 6 kap. 4 § LOU om förbud mot hänvisning till tjänstens ursprung.
Polismyndighetens krav innebär även ett brott mot proportionalitetsprinci­ pen och därmed mot likabehandlingsprincipen. Vid bedömning enligt pro­ portionalitetsprincipens tre steg kan följande konstateras.
Steg1 innebär en prövning av om ifrågavarande krav är lämpligt och ef­ fektivt för att uppnå det eftersträvade syftet. Det eftersträvade syftet är en viss kvalitativ nivå, denna är dock icke uttalad i upphandlingen. Polismyn­ digheten gör i upphandlingen en felaktig slutsats då man utgår från att auk­ torisation med automatik innebär utförande av tjänsterna på visst sätt i kva­ litativt hänseende. Upphandlingen genomsyras av slutsatsen att allt som är kopplat till bilfabrikanten är bra och allt som inte är kopplat till bilfabri­ kanten är dåligt. Det finns inget sådant samband och det blir än tydligare när Polismyndigheten väljer att i frågor och svar tydligt ange att man inte ställer krav på fackmannamässighet. Vidare gäller att syftet i upphandling­ en, med hänsyn till utvärderingskriteriemas utformning, är att få en ur eko­ nomiskt perspektiv effektiv tjänst, dvs. man ska erhålla ett så bra pris som möjligt och hantera skattemedel effektivt. Genom att begränsa konkurren­
sen på sätt som nu sker minskar man möjlighetema till att få bästa ekono­ miska utfall trots att detta, utifrån prisets vikt i upphandlingen, har en mycket stor betydelse. Kravställningen går således på direkt kollissions­ kurs med upphandlingens ekonomiska syfte.
Sida 7 13839-15 13851-15
  
 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
Steg 2 innebär en prövning av om kravet är nödvändigt och om det inte finns något mindre ingripande alternativ. I denna del är det tillräckligt att konstatera att Polismyndigheten i Stockholm har haft avtal med Mekono­ men om samma typer av tjänster under fyra års tid och att detta avtal före­ gicks av en upphandling som inte innehöll krav på auktorisation och re­ servdelar godkända av bilfabrikanten. Det hade också varit fullt möjligt för Polismyndigheten att formulera verkliga kvalitetslaav och inte stirra sig blint på vem bilfabrikanten auktoriserat. Polismyndigheten hade i stället t.ex. kunnat uppställa krav på att underhållsservice eller reparationer ska ske fackmannamässigt i enlighet med fabrikantens anvisningar och att en­ bart reservdelar som uppfyller bilfabrikantens krav på reservdelar får an­ vändas. Polismyndigheten hade således, utan att frångå kvalitetskraven, kunnat omformulera sina krav så att även icke-auktoriserade leverantörer hade kunnat delta. Polismyndigheten har inte visat på något juridiskt rele­ vant skäl till varför man inte skulle kunna utgå från det sedvanliga och i alla branscher gällande kravet på fackmannamässighet/fackmässighet som utgångspunkt för den kvalitativa nivån på tjänsterna. Det innebär möjligen ett visst merarbete i fråga om kontroll av uppfyllelsen av t.ex. utbildnings­ nivå och innehav av utrustning, men sådant kontrollbehov uppkommer närmast i det fall man finner brister i resultatet av de tjänster som utförs.
I steg 3 ska bedömas om den negativa effekten är oproportionerlig i förhål­ lande till det eftersträvade syftet Det kan fastslås att kravet på auktorisat­ ion utestänger samtliga leverantörer som inte är auktoriserade av just de aktuella bilfabrikanterna. Detta är givetvis en mycket ingripande negativ foljd för en stor del av marknadens aktörer. Syftet att erhålla en ekonomisk och kvalitativ hållbar tjänst kan uppnås genom alternativ lcravställning. Kravställningen är således oproportionerlig i förhållande till de syften som gäller för upphandlingen.
Sida 8 13839-15 13851-15
  
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM
Skada
Då sökandebolagen inte är auktoriserade kommer bolagens anbud förkastas vid en anbudsgivning. Bolagen förtas därmed möjligheten att erhålla kon­ trakt på grund av auktorisationskravet och kravet på reservdelar från bil­ fabrikanten. Bolagen har därmed lidit skada.
Handläggning
Vid bifall till ansökan är det väsentligt att det klargörs att samtliga de krav som i realiteten innebär krav på auktorisation förklaras ogiltiga och inte kan ingå i en framtida upphandling. I annat fall skulle det innebära att krav kan fonnuleras som krav på godkännande från fordonstillverkare och där­ med ånyo begränsa konkurrensen. De krav, förutom kravet på auktorisat­ ion, som är kontkurrensbegränsande i upphandlingen är bl.a. följande.
i) Kravet på utbildning enligt fordonsfabrikantens krav.
Kravet på att verktyg och instrument måste vara godkända av fordonstillverkaren eller tillhandahållna av denna.
Kravet på att reservdelarna ska vara godkända av fordonsfabri­ kanten.
iv) Kravet på kampanjer
v) Kravet avseende garantier och goodwill.
Polismyndigheten bestrider bifall till ansökan och anför bl.a. följande. Andra myndigheters kravstcillningar i tidigare upphandlingar
Polismyndigheten vill inledningsvis klargöra att det är Polismyndighetens nuvarande behov som ligger till grund för kravställningen i upphandlingen. Vilka krav som har ställts i tidigare upphandlingar samt vilka krav andra
Sida 9 13839-1 5 138 5 1-1 5
 ii)
iii)

 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM
myndigheter ställer i sina upphandlingar torde vara irrelevant eftersom det är Polismyndighetens nuvarande behov som är föremål för prövning. För det fall förvaltningsrätten är av motsatt åsikt kommer Polismyndigheten ändå att bemöta sökandebolagens anförande att Polismyndigheten i tidigare upphandlingar ställt mindre långtgående krav.
Sökandebolagens påpekande att det i den tidigare genomförda upphand­ lingen, som resulterade i att Polismyndigheten i Stockholms län tecknade avtal med Mekonomen, inte fanns med några krav på auktorisation stäm­ mer. Polismyndigheten vill klargöra att den interna kompetensen inom området är väsentligt mycket högre i dag än vad den var vid tidpunkten för tidigare upphandlingar inom de före detta länsindelade polismyndigheter­ na. Det finns numera en central enhet inom Polismyndigheten som enbart arbetar med frågor relaterade till fordonsservice. Till följd av den ökade kompetensen inom området hos Polismyndigheten har Polismyndigheten efter genomförd förstudie bedömt det som nödvändigt att i den aktuella upphandlingen uppställa ett krav på att kommande leverantör måste vara auktoriserad av fordonstillverkaren.
Upphandlingen innehåller inte någon otillåten hänvisning till varumärke
Polismyndigheten är av uppfattningen att kraven i punkten 3 .5 i förfråg­ ningsunderlaget samt punkterna 5.1 a) och 5.3 a) i kravspecifikationen inte är hänvisningar till specifika varumärken i LOU :s mening. De aktuella kraven är kopplade till en auktorisation som i sin tur är en kvalitetsstämpel för att de aktuella tjänsterna kommer att utföras på ett av Polismyndigheten godtagbart sätt. Kravet innebär således inte att samtliga bilar ska repareras och underhållsservas av aktuell bilfabrikant utan av en auktoriserad verk­ stad (som kan utgöra en egen juridisk person) som är kvalitetssä).crad av aktuell bilfabrikant.
Sida 10 13839-15 1385 1-15
 
 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
Polismyndigheten vill med anledning av detta tydliggöra att samtliga verk­ städer som ldarar av att uppfylla fordonsfabrikantens krav vid en revision kan bli auktoriserade verkstäder. Vid revisionen fastställs att organisation, special.verktyg, utrustning, utbildning och lokaler uppfyller fordonsfabri­ kantens krav och kvalitetsprocess. Efterlevnaden av kraven följs upp med hjälp av revisioner som vanligtvis utförs av tredje part.
En auktoriserad verkstad förbinder sig även att tillhandahålla reparations­ och underhållstjänster i enlighet med fordonsfabrikantens samtliga krav och kvalitetsstandarder_. Den auktoriserade verkstaden får även utföra ga­ rantireparationer genom anslutning till fordonsfabrikantens garantisystem.
Kravenpå auktorisation av verkstad och godkännande av reservdelar är proportionerliga
Polismyndighetens krav i punkten35. i förfrågningsunderlaget samt punk­ terna5 . 1 a) och5 3. a) i kravspecifikationen är nödvändiga med hänsyn till ändamålet för upphandlingen och är därmed proportionerliga. Kraven är i
vart fall inte uppenbart osakliga eller godtyckliga, utan är väl motiverade utifrån den verksamhet som de aktuella tjänsterna ska tjäna Gfr RÅ 20 10 ref. 7 8 ). Polismyndigheten har ställt de aktuella kraven för att säkerställa en hög nivå avseende underhållsservice och reparationer på Polismyndig­ hetens fordon.
Polismyndighetens körsätt är unikt jämfört med andra kommersiella an­ vändare. Samtidigt som användningen och metoderna ställer långtgående krav på arbetsmiljö och trafiksäkerhet används bilen på ett sätt som kräver
att bilens aktiva och passiva konstruktion är av högsta ldass och att detta vidmaktshålls under hela dess livslängd.
Sida 1 1 138 39 - 1 5 1385 1-15
 
 FÖRV ALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
Fordon i polisoperativ verksamhet anpassas efter en kravspecifikation ut­ färdad av Polismyndigheten vilken innehåller höga krav på manöverdug­ lighet och trafiksäkerhet vid utryckningskörning. Det är bilfabrikanten som ytterst är ansvarig för sin konstruktion och har att genomföra sådana för­ ändringar att bilmodellen uppfyller kraven. Polismyndigheten ställer även höga krav på bilfabrikanten, men ansvaret är givetvis begränsat till att end­ ast omfatta de detaljer som bilfabrikanten levererar. Om reservdelar byts ut till likvärdiga delar, oavsett kvalitet, kan bilfabrikanten heller inte ställas till ansvar :för de system som de aktuella delarna omfattar eller påverkar. Detta medför sammantaget att ansvarsfrågan blir otydlig och svår att han� tera.
Mot bakgrund av det ovan sagda är det således av stor vikt att bilens tek­ niska kvalitet vidmakthålls under hela dess livscykel, att de reparationer som utförs samt att de reservdelar som används inte på något sätt riskerar att försämra bilens ursprungliga utformning, prestanda, manöverduglighet samt drift- och trafiksäkerhet. En oberoende verkstad som använder likvär­ diga reservdelar men som inte har bilfabrikantens kvalitetsstämpel, garan­ terar inte automatiskt det ovan sagda eftersom dessa reservdelar kan ha sådana toleranser som är helt tillfyllest och funktionella på den privata konsumentmarknaden, men som vid utryckningsköming helt eller delvis kan påverka bilens egenskaper negativt. Som. en garanti för att den tekniska kvaliteten vidmakthålls, att de reparationer som ut:förs samt att de reservde­ lar som används inte på något sätt riskerar att förändra bilens ursprungliga utformning och säkerhet har Polismyndigheten i aktuell upphandling ställt krav på att anbudsgivaren ska vara en auktoriserad verkstad.
I förarbetet till upphandlingen har Polismyndigheten studerat vad en aukto­ risation innebär och det står klart att även om. det ställs höga krav på verk­ staden så kan de flesta verkstäder bli auktoriserade av en bilfabrikant. Un­ der auktorisationsprocessen har verkstaden ett ansvar att göra alla de inve-
Sida 1 2 13839-1 5 1 38 51 -1 5
 
  FÖRVALTNIN GSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
steringar i lokaler, verktyg och maskiner samt de utbildningsinsatser som ingår i fabrikantens avtal och som krävs för att uppfylla bilfabrikantens kvalitetsmål. Verkstadens uppfyllnadsgrad kontrolleras sedan vid löpande revisioner.
Det står inte i proportion till syftet med kraven att Polismyndigheten skulle vara tvungen att specificera kvalitetskraven avseende auktorisation ytterli­ gare. Polismyndigheten är vidare av uppfattningen att en speci:ficering av kvalitetskraven rimligen inte kan innebära samma prövning och kontroll som den som gäller vid auktorisationsprocessen hos bilfabrikanten Gfr Förvaltningsrätten i Stockholms avgörande den 7 mars20 14 i mål nr2590- 14). Polismyndigheten anser att ett krav på fackmannamässigt utförande endast kan utvärderas först efter att tjänsten har utförts och skulle innebära att varje fordon genomgår en undersökning av en annan part för att kunna bedömas på ett adekvat sätt. Det vore således inte lämpligt att använda fackmannamässighet som ett krav på kvalitet eftersom begreppet i sig inte innehåller några kontkreta uppgifter som kan utgöra kvalitetsbevis. Ett krav på auktorisation, där verkstaden står under tillsyn av fordonsfabrikan­ ten är nödvändigt för Polismyndigheten, eftersom en auktorisation är ett kvalitetsbevis på utförandet av tjänsterna som kan utvärderas som ett kvali­ tetskrav i den meningen att den organisation som kan sina produkter bäst också kravställer och fcHjer upp sina verkstäders kompetens, kvalitet och tjänster. Det är inom offentlig upphandling inte ovanligt att begära in olika typer av kvalitetsintyg för att på förhand säkerställa att det finns en viss kvalitetsnivå hos anbudsgivarna. Dessa krav kan exempelvis behandla krav på ISO-certifiering eller att anbudsgivarna är auktoriserade hos en specifik juridisk person.
En auktoriserad verkstad tillhandahåller service- och reparationstjänster som uppfyller bilfabrikantens krav och kvalitetsstandarder. En auktoriserad verkstad har även alla de specialverktyg, diagnos- och analysverktyg som
Sida 13 13839- 15 1385 1-15
 
 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
krävs för att kunna utföra alla reparationer på sådant sätt och med sådan kvalitet som bilfabrikanten bedömt vara nödvändigt. Polismyndigheten har, mot bakgrund av de höga krav som ställs på polisbilen, bedömt att en auktorisation är en nödvändig kvalitetsstämpel för att säkerställa att polis­ bilens tekniska kvalitet vidmakthålls. Det är också högst proportionerligt att de mekaniker som reparerar polisbilen är välutbildade på sin uppgift. För att vidmakthålla reparationens kvalitet är det också viktigt att det sker en kontinuerlig vidareutbildning, inte minst på alla de nyheter som sytema­ tiskt infors i bilens konstruktion. Rimligen krävs en ganska omfattande utbildningsinsats, vilket är obligatoriskt för en auktoriserad verkstad att köpa av bilfabrikanten men frivilligt för den oberoende verkstaden.
Polisbilen omfattas av en nybilsgaranti som utfärdas av fordonsleverantö­ reren. Garantin omfattar även sådana detaljer som är unika i polisbilens konstruktion och dessa återfinns även i bilfabrikantens reservdelsförsörj ­ ning. Genom bilfabrikantens diagnossystem, som är uppkopplade direkt
mot bilfabrikanten, görs uppföljning av fel, reservdelar, mjukvaror, kam­ panjer etc. Sådana system tillhandahålls av bilfabrikanten och en auktorise­ rad verkstad är genom sitt avtal med bilfabrikanten skyldig att anskaffa systemen. Oberoende verkstäder kan med stöd av EU:s gruppundantag också skaffa sådana system, det står dock en oberoende verkstad fritt att välja att köpa tjänster, verktyg, utbildning av bilfabrikanten eller lösa sitt behov på annat sätt. Bilfabrikanten erbjuder dessa tjänster på samma sätt, i
enlighet med gruppundantaget, till alla branschföretag. En auktoriserad verkstad är dock förbunden, genom sitt avtal med bilfabrikanten, att köpa de tjänster, utbildning och maskiner som bilfabrikanten anvisar och har således ingen rättighet att avstå någon del, ej heller den kostnad som den innebär.
Vid kontroll hos bilfabrikantema kan det ur ett historiskt perspektiv kon­ stateras att få, om ens någon, oberoende verkstad köpt utbildning av bilfab-
Sida 14 138 39-15 138 5 1- 15
   
 FÖRVALTN INGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
rikantema. Bilfabrikanten har således inte någon uppfattning om mekani­ kernas kompentensnivåer hos de oberoende verkstäderna eftersom de ver­ kar helt utanför bilfabrikantens kontroll och tillsyn. Vad gäller bilfabrikan­ tens auktoriserade verkstadsnät sker dock systematiska kontroller och upp­ följningar av hela verkstadsverksamheten, teknikernas kompetensnivåer samt att ingångna avtal följs, att reservdelarna möter bilfabrikantens krav och kvalitet genom revisioner av bilfabrikanten och i vissa fall även av oberoende revisionsbyråer.
För polismyndigheten är det även viktigt att veta var polisbilarna befinner sig, vem som kör bilarna och var de står parkerade. Detta stadgas i 2 § i Polismyndighetens författningssamling (FAP 942-2) som villkorar att end­ ast den som är anställd inom Polismyndigheten får köra Polismyndighetens fordon. Personal vid verkstad eller serviceinrättning där fordonet lämnas in är dock undantagna under förutsättning att färden endast sker för kontroll av utförd reparation eller service. En verkstad som inte är knuten till ett auktoriserat verkstadsnät har per definition inte rätt att debitera kostnader som omfattas av bilfabrikantens garanti eller goodwill. För att en reparat­ ion ska kunna hanteras inom ramen för ett garantiåtagande måste därför en oberoende verkstad först transportera kundens bil till en auktoriserad verk­ stad ocli få den reparerad där. Konsekvensen för Polismyndigheten skulle i dessa fall bli att polisbilar, för d�t fall felet omfattas av fabrikantens ga­ ranti, först måste transporteras från den oberoende verkstaden till en aukto­ riserad verkstad, när det konstaterats att felet omfattas av en garanti. Det är således uppenbart att transporter regelmässigt skulle krävas.
En auktoriserad verkstad har heller ingen skyldighet att låta en konkurre­ rande oberoende verkstad åtnj uta någon form av prioriterad kö, jämfört med sina andra kunder, även om det är en polisbil som lämnas in för garan­ tireparation. Det blir i dessa fall den oberoende verkstaden som är kunden med en längre kö- och reparationstid jämfört med om det varit Polismyn-
Sida 15 13839-15 13851-15
 
 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
digheten som lämnat in bilen för reparation. Konsekvensen blir att polisbi­ len är borta ur produktion längre än nödvändigt. På mindre polisstationer, t.ex. i glesbygd, med begränsat materiella resurser, kan en förlängd reparat­ ionstid resultera i ett direkt arbetsmiljöproblem i de fall flera bilar är i be­ hov av reparation samtidigt.
Polismyndighetens utryckningsfordon utgör ett viktigt och väsentligt verk­ tyg i den yttre polisverksamheten och särskilt för poliser i ingripandeverk­ samheten som tillbringar en stor del av sin arbetstid i och invid fordonet. Det är ingen slump eller tillfällighet att en upphandling av utryckningsfor­ don föregås av ett gediget kravställningsarbete. För att uppfylla samtliga skall-laav modifieras och anpassas fordonen utifrån upphandlade grundbi­ lar. Innan en ny modell av utryclmingsfordon får tas i bruk ska den god­ kännas av behörig personal. Därefter får Polisregionerna beställa bilar från leverantörerna. Polismyndigheterna följer noggrant utvecklingen av pas­ siva och aktiva säkerhetssystem. Enkelt förl<larat kan systemen likställas med skyddsutrustning för personalen.
Arbetsgivaren har det yttersta ansvaret för personalens säkerhet och ar­ betsmiljö. Det vore olyckligt om Polismyndigheten tvingas att sänka sina kvalitetskrav avseende service och reparationer och därigenom också ris­ kera försämrad funktionalitet på utryclmingsfordonen genom att tillgodose en bredare marknad som inte har kompentens eller utrustning för ändamå­ let.
Det kan inte utslutas att avsteg från fordonsfabrikantens krav och anvis­ ningar avseende underhåll och reparationer kopplade till bilens säkerhets­ system kan komma att äventyra säkerheten för personalen och tredje per­ son. Polismyndighetens bestämda uppfattning är att det aldrig får råda nå­ got tvivel i den delen. Genom att ställa krav på auktorisation i upphand­ lingen säkerställer Polismyndigheten att alla verkstäder som anlitas för
Sida 1 6 13839 - 15 1385 1 - 15
  
  FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM
arbeten på Polismyndighetens utryckningsfordon är tvungna att inneha den utbildning och de instrument som krävs :llir att utföra samtliga förekom­ mande arbeten på fordon för att kunna bibehålla sin auktorisation.
Säkerhetssystemen i dagens fordon är vidare mycket avancerade och den tekniska utvecklingen omfattande. Detta märks inte minst genom att nya adaptiva självbromsande system som hjälper föraren att undvika kollision­ er introduceras på marknaden och allt fler system lanseras i syfte att öka krocksäkerheten. Dessa system är i själva verket ett nätverk av system i samverkan med varandra och med flera av bilens nyckelkomponenter. Byte eller reparation av dessa komponenter måste oundgängligen utföras med originaldelar som faktiskt är utprovade och konstruerade för just den bil­ modellen och med rätt verktyg och metoder. Ju mer sofistikerade dessa system är och även kommer att bli i framtiden, desto högre krav kommer också att ställas på den som är satt att underhålla bilen.
En auktoriserad verkstad, som har full teknisk stöttning och upparbetade kommunikationskanaler med bilfabrikanten har alltså i den meningen den kvalitetssäkring som Polismyndigheten efterfrågar. Teknikerna är utbil­ dade på bilmodellen och dess system av bilfabrikanten och har de verktyg och programvaror som bilfabrikanten föreskriver. Mot bakgrund av polis­ bilens användning och nyttj ande i Polismyndighetens. uppdrag anser Po­ lismyndigheten att det är proportionerligt och sakligt motiverat sett till upphandlingsföremålet att kräva sådan kvalitetsgaranti som auktorisation innebär.
Skada
Sökandebolagen skriver i sin ansökan att sökandebolagen faktiskt har vissa verkstäder som är knutna till sig som är auktoriserade verkstäder. Det torde inte finnas något hinder för dessa verkstäder att lämna anbud i aktuell upp-
Sida 17 1 38 39 -1 5 1 38 5 1 - 1 5
 
 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
handling under förutsättning att dessa verkstäder är auktoriserade för något av de fordonsfabrikat som berörs i upphandlingen.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Aktuella bestämmelser
1 kap. 9 § LOU har följande lydelse. Upphandlande myndigheter ska be­ handla leverantörer på ett likvärdigt och icke- diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas.
I 6 kap. 4 § LOU anges följande. De tekniska specifikationerna får inte innehålla uppgifter om ursprung, tillverkning eller särskilt framställnings­ sätt eller hänvisningar till varumärke, patent, typ, ursprung eller tillverk­ ning, om detta leder till att vissa företag gynnas eller missgynnas.
Sådana uppgifter och hänvisningar får dock förekomma i specifikationer­ na, om det annars inte är möjligt att beskriva föremålet för upphandlingen tillräckligt preciserat och begripligt. En sådan uppgift eller hänvisning ska följas av orden "eller likvärdigt".
Av 1 6 kap. 6 § LOU framgår att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § LOU eller någon an­ nan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts.
Förvaltningsrättens bedömning
De i målet ifrågasatta kraven avser krav på viss auktorisation samt krav avseende att reservdelar ska vara godkända av viss bilfabrikant. Sökande-
Sida1 8 13839 - 15 13851 - 15

 FÖRV ALTN IN GSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
bolagen har vidare ifrågasatt vissa ytterligare krav som enligt bolaget i rea­ liteten innebär krav på auktorisation. För att förvaltningsrätten ska kunna besluta om ingripande enligt 1 6 kap. 6 § LOU krävs att de påstådda bris­ terna medfört att sökandebolagen har lidit eller kan komma att lida skada.
Eftersom sökandebolagen inte uppfyller auktorisationskravet i punkt35. i förfrågningsunderlaget leder kravet till att dessa bolag inte har möjlighet att lämna ett anbud som uppfyller samtliga krav i upphandlingen. Bolagen kan således antas lida skada i LOU:s mening till följd av att det uppställts ett krav avseende auktorisation. För det fall förvaltningsrätten skulle anse att auktorisationskravet är förenligt med LOU anser förvaltningsrätten att
det inte är nödvändigt att pröva sökandebolagens övriga invändningar mot upphandlingen. Förvaltningsrätten gör denna bedömning mot bakgrund av att sökandebolagen ändå inte hade kunnat lämna ett giltigt anbud och där­ för inte kan anses lida skada till följd av de övriga krav som sökandebola­ gen anser vara oförenliga med LOU. Förvaltningsrätten väljer därför inled­ ningsvis att pröva om Polismyndigheten brutit mot LOU genom att upp­ ställa kvalificeringskrav avseende auktorisation.
Polismyndighetenharipunkt35. iförfrågningsunderlagetuppställtkravpå att anbudsgivaren, eller underleverantör som denne anlitar, ska vara en av biltillverkaren auktoriserad verkstad. Förvaltningsrätten konstaterar att det aktuella auktorisationskravet är hänförligt till den leverantör som ska ut­ föra den tjänst som efterfrågas och inte till själva föremålet för upphand­ lingen. Det aktuella kravet bedöms därför inte vara en teknisk specifikation och omfattas därför inte av bestämmelsen i 6 kap. 4 § LOU. Det uppställda kravet avseende viss auktorisation kan därför inte anses stå i strid med denna bestämmelse (se Förvaltningsrätten i Stockholms dom denna dag i mål nr 1 10 9 1 -15).
Sida 19 13839 - 15 13851 - 15
 
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM
Förvaltningsrätten prövar härefter om laavet står i strid med proportional­ itetsprincipen.
Även om en upphandlande myndighet har en relativt stor frihet när den utformar krav i en upphandling ska de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § LOU iakttas, däribland proportionalitetsprincipen. Proportionalitets­ principen innebär att de laav som ställs vid en upphandling ska vara både nödvändiga och ändamålsenliga med hänsyn till det syfte som eftersträvas. Kraven ska således ha ett naturligt samband med och stå i prop01iion till det som upphandlas Gfr bl. a. prop.200 6/0 7 :128 s. 132).
Av EU- domstolens praxis följer att bedömningen av om proportionalitets­ principen åsidosatts ska utföras som en ''strukturerad avvägning" mellan motstående intressen i tre steg. Till en början bedöms om åtgärden i fråga är lämplig och effektiv för att åstadkomma det uppgivna syftet. Därefter bedöms om åtgärden är nödvändig för att uppnå det eftersträvade syftet, såtillvida att det inte finns något mindre ingripande alternativ. Slutligen bedöms huruvida den negativa effekten som åtgärden medför, på det in­ tresse eller den rättighet som åtgärden inskränker, är oproportionerlig eller överdriven jämf'årt med det eftersträvade syftet. Det är den upphandlande myndigheten som ska visa att åtgärden, i detta fall kvalificeringskravet, är
nödvändig för att uppnå det eftersträvade syftet (se Kammarrätten i Stock­ holms dom den27 oktober200 9 i mål nr347 7 -0 9 samt Konkurrensverkets yttrandeden15juli2008 iKammarrätteniStockholmsmålnr4283-08). Polismyndigheten har i den aktuella upphandlingen bl.a. uppställt krav på att anbudsgivaren och/eller underleverantör som anbudsgivaren anlitar ska vara en av biltillverkaren auktoriserad verkstad. Kravet har enligt Polis­ myndigheten uppställts för att myndigheten ska kunna vara försäkrad om att underhållsservice och reparationer av myndighetens bilar upprätthåller en hög kvalitet. Sökandebolagen anser att laavet inte är en lämplig eller effektiv åtgärd för att uppnå det eftersträvade syftet. Sökandebolagen me-
Sida20 138 39-15 1385 1-15
  
 FÖRV ALTN INGSRÅTTEN DOM I STOCKHOLM
nar vidare att Polismyndigheten hade kunnat uppnå de eftersträvade syf­ tena genom mindre ingripande alternativ och att kravet därför inte varit nödvändigt. Bolagen anser vidare att den negativa effekt som kravet får är oproportionerlig eller överdriven j ämfört med det eftersträvade syftet, ef­ tersom den utestänger samtliga oberoende operatörer från att delta i upp­ handlingen.
Enligt förvaltningsrättens mening kan det vara en lämplig och effektiv åt­ gärd att uppställa krav avseende auktorisation för att säkerställa att de tjänster som ska upphandlas uppfyller en viss kvalitetsnivå. Sökandebola­ gen menar att Polismyndigheten, genom att formulera tydliga kvalitetskrav på verkstäder, hade kunnat uppnå det eftersträvade syftet även utan att uppställa krav på auktorisation. Med hänsyn till vad Polismyndigheten anfört om den kontroll och tillsyn som sker av auktoriserade verkstäder finner förvaltningsrätten dock att en annan kravställning inte hade kunnat fylla samma funktion som ett auktorisationskrav. Det har därför, enligt förvaltningsrättens mening, inte framkommit att det finns något mindre ingripande alternativ som lämnar motsvarande garanti på leverantören som det nu aktuella kvalificeringskravet. De negativa effekterna av ett aulctori­ sationskrav framstår, även med beaktande av vad sökandebolagen anfört i fråga om konkurrensbegränsning, inte heller som oproportionerliga. Enligt förvaltningsrättens mening strider därför kravet avseende auktorisation i punkt3.5 i förfrågningsunderlaget inte mot proportionalitetsprincipen. En­
ligt förvaltningsrättens mening har Polismyndigheten därför inte agerat i strid med LOU genom att uppställa krav på auktorisation på det sätt som skett. Det saknas därför skäl för ingripande mot upphandlingen på denna grund. Inte heller vad sökandebolagen anfört om kvalificeringskravets överensstämmelse med 1 1 kap. 2 § LOU medför någon annan bedömning. Eftersom sökandebolagen inte uppfyller det i upphandlingen uppställda kravet avseende auktorisation kan bolagen inte anses ha lidit eller komma
att lida skada till följd av övriga påstådda brister i upphandlingen. Det sak-
Sida21 13839-15 1385 1- 15

 Sida 22 FÖRVALTN IN GSRÅTTEN DOM 13839-15 ISTOCKHOLM 13851-15
nas därför skäl att pröva om Polismyndigheten i övrigt kan anses ha upp­ ställt krav i strid med LOU. Förvaltningsrätten anser mot bakgrund härav att det saknas grund för ingripande enligt LOU och att ansökan därför ska avslås.
HURMAN ÖVERKLAGAR
Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns ibilaga(DV3109/lALOU).
Förvaltningsrättsfiskal
Carina Westin har varit föredragande.
  
 HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND
    ....
�
.
Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska sk.riva till Kammarrätten i Stockholm. Skri­ velsen ska dock skickas eller lämnas till för­ valtttin.gsrätten.
överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet bar meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för över­ klagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades.
Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag.
För att ett överklagande ska kunna tas upp i kamroarriitten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om
1. detfinnsanledningattbetvivlariktighetenav det slut som förvaltningsrätten har kommit till,
2. detinteutanattsådanttillståndmeddelasgår att bedöma riktigheten av det slut som för­ valtningsrätten har kommit till,
3. detäravviktförledningavrättstillämpning­ en att övetklagandet prövas av högre rätt, el­ ler
4. detannarsfinnssynnerligaskälattpröva överklagandet.
Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtn.ingsrättens beslut fast Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammatt�tten varför man anser att pröv­ ningstillstånd bör meddelas.
Sktivelsen med överklagande ska innehålla
1. Klagandens person-/orgaoisationsnUtntner, postadress, e-postadress och telefonnumtner till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats
ska också anges samt eventuell annan adress
där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets ruuno, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska änd­ ringenutan dröjsmål anmälas till katnmattiit­ ten.
2. den dom/beslut som ä'verklagas med upp­ gift om förvaltningsrättens namn, målnum­ mer samt dagen för beslutet,
3, deskälsomklagandenangertillstödfören begäran om prövningstillstånd,
4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd,
5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis.
Adressen till förvaltningsrätten framgår av do­ men/beslutet.
Ivissamålfåravtalslutasinnantidenföröver­ klagande av rättens . dom eller beslut har löpt ut. Detta gäller mål om överprövning enligt
• lagen(2007:1091) omoffentligupphandling,
• lagen (2007:1092) om upphandlinginom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, eller
• lagen (2011:1029) om upphandling på för- svars- och säkerhetsområdet
I d e fl e s t a f all f"a r a vtal s l u ta s n är ti o dagar h a r gått från det att rätten avgjort målet eller upp­ hävt ett interimistiskt beslut I vissa fall f"ar avtal slutas omedelbart Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal bar slutits. Fullständig information finns i 1 6 kapitlet i de
ovan angivna lagarna.
Behöver Ni fler upplysningar om hur man över­
klagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten.
 www.domstol.se