FÖRVALTNINGSRÄTTEN I JÖNKÖPING Enhet Jönköping Ulf Nordberg DOM 2010-08-24 Meddelad i Jönköping Mål nr 4253-10 E Rotel 1:3 Sida 1 (8) SÖKANDE Tieto Sweden Healthcare & Welfare AB, 556559-6151 Teknikringen 8 583 30 Linköping Ombud: Jörgen Löf och Alexander Tham Tieto Sweden Healthcare & Welfare AB Teknikringen 8 583 30 Linköping MOTPART Gislaveds kommun Upphandlingsenheten Stortorget 1 332 80 Gislaved SAKEN Överprövning enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår ansökan. Förvaltningsrättens interimistiska beslut den 20 maj 2010 upphör därmed att gälla. BAKGRUND Gislaveds kommun genomför en upphandling av "IT-stöd: Planerings-• och uppföljningssystem för hemtjänst". Upphandlingen är handlagd som ett öppet förfarande. Genom tilldelningsbeslut har annan leverantör än Tieto Sweden Healthcare & Welfare AB (Tieto) tilldelats kontrakt. Tieto ansökte om överprövning och förvaltningsrätten beslutade den 20 maj 2010 att upphandlingen inte får avslutas innan något annat har beslutats. Dok.Id 14988 Postadress Box 2201 550 02 Jönköping Besöksadress Östra Storgatan 33 A Telefax 036-15 66 55 forvaltningsrattenijonkoping@dom.se Telefon Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:00 036-15 65 00 E-post: FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 2010-08-24 Enligt förfrågningsunderlaget efterfrågas i upphandlingen anbudsgivare som kan offerera helheten med system för planering och uppföljning. Sy­ stemet ska på elektronisk väg kunna hantera den idag pappersbaserade re­ sursplaneringen av hemtjänsten samt ska kunna ge en övergripande bild av aktuell planeringssituation. Systemet ska ge möjlighet att följa och stödja de planerade insatserna. Systemet ska också underlätta uppföljning av av­ vikelser i processen. Restider ska optimeras och framgå av planeringen. Systemet förväntas stödja, effektivisera och kvalitetssäkra planering av resurser samt förbättra verksamhetsuppföljningen genom att möjliggöra uttag och presentation av statistik. Systemet ska kunna integreras med kommunens verksamhetssystem MagnaCura ÄHO Pulsen System AB eller kormnunicera via filöverföring. Överföring ska kunna ske dagligen. Sy­ stemet ska också kunna integreras med kommunens schemaplaneringssy­ stem Personec Time från Aditro, där scheman ska kunna tankas över. Le­ verantören ska redovisa eventuella begränsningar avseende integration mot externa parter. Systemet ska fungera i en fleranvändarmiljö med arbetsplat­ ser utspridda på flera olika geografiska platser. YRKANDEN M.M. Bolaget yrkar att förvaltningsrätten ska besluta att upphandlingen inte får avslutas innan rättelse har skett, varvid bolagets anbud ska antas. Såväl bolagets som vinnande anbudsgivares anbud har utvärderats på ett felaktigt sätt. Till följd härav har Tieto lidit eller kan komma att lida skada. Bolaget utvecklar grunderna för yrkandet i huvudsak enligt följande. Utvärderingen av bolagets anbud Ett schablomnässigt prispåslag avseende serverkostnad har påförts under avtalstiden. Någon sådan kostnad har inte påförts de andra anbudsgivarna. Sida 2 4253-10 E Enhet Jönköping FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 2010-08-24 Kostnaden är dessutom högre än vad som kan anses normalt. Om den kost­ naden inte hade påförts alls eller om den hade uppskattats till en rimlig nivå eller hade påförts även vinnande anbud, så hade Tietos anbud ansetts vara det ekonomiskt mest fördelaktiga vid utvärderingen. Som stöd för att påföra den aktuella kostnaden har kommunen hänvisat till en tabell som Tieto har gett in samt förklarat att den påförda kostnaden motsvarar kom­ munens internkostnader för kapital, drift och support för en extra solvser­ ver. Den tabell som hänvisas till omfattar uttryckligen rekommendationer och inte krav som måste uppfyllas för att systemet ska kunna användas på ett funktionsdugligt sätt som till fullo uppfyller kommunens kravspecifika­ tion. I den tekniska specifikationen anges att "normalt sett används bara en applikationsserver". Sedan har Tieto redovisat förslag på hur programvaran kan installeras och skalas upp med ytterligare en s.k. solvserver. Bolagets lösning är skalbar vilket är ett mervärde för kunden och bör således inte belasta bolagets anbud som en kostnadspost. Det bör här noteras att med det påslag som gjorts så har en annan anbudsgivares anbud vunnit med så liten marginal som 16 000 la. Vidare är det rimligt att anta att två likvärdi­ ga system ställer samma krav på serverresurser. Optimering av resurser, kompetenser, scheman, resvägar, färdmedel m.m. måste anses som avance­ rade beräkningsprogramvaror. Övriga anbudsgivare borde därför rimligen rekommendera likartade krav på serverresurser som Tieto gjort. Om så inte sker, är det osäkert om kommunens krav kan uppfyllas. Vidare bör noteras att en server kan virtualiseras till en betydligt lägre kostnad än en reell fy­ sisk server. Det är osannolikt att vinnande anbudsgivares system skulle kunna driftsättas utan att det tillkommer någon som helst ytterligare kost­ nad för server. I vart fall bör uppskattningen av den extra serverkostnaden för bolagets räkning minskas med 50 000 kr för att få en relevant summa i sammanräkningen. Sida 3 4253-10 E Enhet Jönköping FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 2010-08-24 Vinnande anbudsgivares anbud Vim1ande anbud innehåller avvikelser från förfrågningsunderlagets krav­ specifikation bl.a. i följande avseenden. Under punkten 1.5 B, Systemin­ tegration, har vinnande anbudsgivare angett att ska-kravet uppfylls men lagt till avvikelsen "förstudie laävs, separat offert och även utvecklingsar­ bete offereras separat". Även under punkterna 3.2 A och 3.2 B, Uppfölj­ ning, har vinnande anbudsgivare uppgett att ska-kraven uppfylls, men med avvikelsen "laäver Magna Curas rapportmodul offereras separat". Tieto är förvånat över vinnande anbudsgivares kommentar i denna del. Denna an­ budsgivare är nämligen idag huvudleverantör till kormnunen och det är därför märkligt att det anges att en extra modul behövs, om en sådan redan är levererad tidigare under året. Om vinnande anbudsgivares systern laäver en särskild rapportmodul, så bör kostnaden för denna påföras deras anbud. I annat fall sker inte en likvärdig bedömning av anbudsgivarna. Gislaveds kommun Kommunen motsätter sig bifall till bolagets ansökan. Upphandlingen har genomförts i enlighet med LOU. Det saknas därför grund för ingripande enligt denna lag. Kommunen utvecklar grunderna för sin inställning i hu­ vudsak enligt följande. Utvärderingen av bolagets anbud I förfrågningsunderlaget finns socialförvaltningens organisation beskriven under avsnittet A.1. Där framgår det tydligt att det finns nio arbetsgrupper i kommunen vilka är knutna till hemtjänst och att dessa har egna lokaler ortsvis. I en bilaga till bolagets anbud benämnd Tekniska laav finns under punkt 1.2, Applikations- och solverservrar, en tabell av vilken det framgår att minst en extra solverserver behövs. Det är detta underlag som har an­ vänts vid utvärderingen. Beträffande den påförda kostnadens storlek bör Sida 4 4253-10 E Enhet Jönköping FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 2010-08-24 Sida 5 4253-10 E Enhet Jönköping noteras att den genomsnittliga årskostnaden på befintliga servrar ligger på 88 000 kr. Vinnande anbudsgivares anbud Ska-kravet i punkt 1.5 B har godkänts då samtliga anbudsgivare har kom­ menterat integrationen till Aditro och ingen av anbudsgivama har angett kostnader för denna integration. Anbudsgivarna har prissatt sin del av kostnaden för integrationen enligt följande: Pulsen 125 000 kr och Tieto 60 000 kr. Angående det som anges angående punkterna 3.2 A och 3.2 B bör följande noteras. Kommunen har ett centralt analysprogram benämnt Qlikview. Där hämtas information från ekonomi-, personal-, och verksarnhetssystem för att statistik och kostnader i verksamheten ska kunna redovisas. För att få denna information krävs Magna Curas rapportmodul. Beslut togs därför under våren att införskaffa denna. Därför har kommunen bortsett från vin­ nande anbudsgivares kommentar under denna punkt. DOMSKÄL Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 16 kap. 1 § LOU anges att en leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lida skada enligt 2 § samma kapitel får i en framställning till allmän förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder enligt paragrafen. I 2 § anges att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläg­ gande principerna i 1 kap. 9 § LOU eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 2010-08-24 Sida 6 4253-10 E Enhet Jönköping skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 2009 ref. 69 uttalat bl.a. att mål om offentlig upphandling i princip gäller ekonomiska förhållanden mellan en­ skilda näringsidkare samt att som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt anger vilka om­ ständigheter han grundar sin talan på. Av den till bolagets anbud fogade bilagan 4b Tekniska krav Driftsdoku­ mentation Laps Care framgår under rubriken Introduktion Laps Care punkt 1.2 Applikations- och solverservrar bl.a. följande: "--- Om antalet Laps Care-användare inte är för många behövs ingen separat solverserver. Se nedanstående tabell (här utesluten) för förslag på hur man kan dimensione­ ra serverresurser. Obs! En Laps Care-användare är inte den personal som genomför hemtjänstbesöken ute i fält, en användare är en planerare. Nor­ malt sett används bara en applikationsserver. Att göra en automatisk lös­ ning av en planering tar 100 % CPU i 10-180 sekunder på en CPU-kärna på servern som gör lösningsberäkningen. Därför bör man överväga att inte använda virtualiserade servrar i detta syfte. Om det inte finns några dedike­ rade solverservrar så kommer dessa CPU-intensiva beräkningar istället att ske på applikationsservern. Applikationen har en konfigurerbar gräns för hur många lösningsuppdrag som kan bearbetas parallellt (sätts vanligtvis till antalet CPU-kärnor); om denna gräns uppnås kommer användare som begär lösningsberäkning att få ett felmeddelande om att servern är fullbe­ lastad och att de får försöka igen senare." Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Inledningsvis konstateras att det i mål om ingripande enligt LOU som hu­ vudprincip gäller att den part som gör gällande att en upphandling är felak- FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I JÖNKÖPING 2010-08-24 tig på ett klart sätt ska ange på vilka omständigheter han grundar sin talan och att domstolens prövning är begränsad till de grunder som parten har åberopat (se RÅ 2009 ref. 69). Utvärderingen av bolagets anbud Tieto har i denna del gjort gällande att en ytterligare serverkostnad på ett felaktigt sätt lagts till dess anbudspris. Till stöd för detta har Tieto bl.a. anfört att en ytterligare server inte är nödvändig för att uppfylla kommu­ nens laav. Därutöver har serverkostnaden i vart fall uppskattats till ett för högt belopp och inte lagts till andra anbudsgivares pris. Enligt kommunens mening är tillägget korrekt med hänvisning till den tekniska beslaivning Tieto har lämnat i en bilaga till sitt anbud. Även beloppet är korrekt med hänvisning till kommunens genomsnittliga årskostnader per server. Det kan konstateras att det inte har gjorts gällande och inte heller i övrigt framkommit att kommunens behov och laav varit otydligt beskrivna i för­ frågningsunderlaget. Mot bakgrund av hur kommunen har beslaivit syste­ mets användning med flera samtidiga användare på olika platser finner förvaltningsrätten lika med kommunen att den aktuella bilagan till Tietos anbud inte kan förstås på annat sätt än att en ytterligare fysisk server är nödvändig för att systemet ska fungera på ett tillfredsställande sätt. Det har därför varit korrekt att lägga till en ytterligare serverkostnad till bolagets anbud. Mot förfarandet att uppskatta kostnaden mot bakgrund av egna kostnader på sätt som har skett finns inget att anmärka. Detta särskilt då Tieto inte har åberopat någon utredning som visar att beloppet blivit för högt bestämt. Såvitt framkommit har det inte framgått något laav på ytter­ ligare serverresurser i övriga anbudsgivares anbud. Det har därför inte fun­ nits grund för att påföra ytterligare serverkostnader på deras anbudskostna­ der. Sammantaget finns det således inte grund för ingripande med stöd av LOU med anledning av det Tieto har anfört i denna del. Sida 7 4253-10 E Enhet Jönköping FÖRVALTNINGSRÄTTEN I JÖNKÖPING Enhet Jönköping DOM 2010-08-24 Sida 8 4253-10 E Vinnande anbudsgivares anbud Tieto har i denna del gjort gällande att vinnande anbudsgivare på ett otillå­ tet sätt avvikit från förfrågningsunderlagets kravspecifikation. Kommunen har bestritt att så varit fallet. Angående ska-kravet i punkten 1.5 B så har såväl vinnande bolags som Tietos anbud innehållit en avvikelse och det har inte framkommit att Tieto lidit någon skada av kommunens utvärdering i denna del. Angående punkterna 3.2 A och 3.2 B har det framkommit att vinnande anbudsgivare efterlyst viss komponent och att denna köpts in av kommu­ nen och att denna köpts in, som det får förstås, av skäl som inte är relatera­ de till denna upphandling. Efter inköpet finns inte längre någon avvikelse från förfrågningsunderlagets ska-krav. Vid sådana förhållanden har det inte funnits anledning att varken beakta den avvikelse som funnits i det vim1an­ de anbudet eller att påföra vinnande anbud kostnaden för komponenten. Sammantaget finns det således inte grund för ingripande med stöd av LOU med anledning av det Tieto har anfört i denna del. Då det därmed saknas grund för ingripande ska Tietos ansökan avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/1 LOU). rfet1a6.!i0t1 &�ltt8fdtt, Lena Schön-Barkestam